09.10.2018 מאמר מאת יעל רונן
מבנה של אונר"א בעמאן, ירדן (ויקימדיה, Malkawi99, CC BY-SA 4.0)
מבנה של אונר"א בעמאן, ירדן (ויקימדיה, Malkawi99, CC BY-SA 4.0)     

סגירת אונר"א לא תפתור את בעיית הפליטים הפלסטינים

אונר"א אינה מעניקה מעמד פליט "סתם", אלא נותנת שירותים לאוכלוסייה גדולה הזקוקה לסיוע. סגירתה של הסוכנות עשויה להביא לכך שלא יהיה מנוס מלדון במישרין בשאלת מעמדם של הפלסטינים בשטחים ובמדינות האזור

בסוף אוגוסט הודיעה ארצות הברית על הפסקת המימון לאונר"א, סוכנות הסעד והתעסוקה של האו"ם (United Nations Relief and Work Agency). בין היתר, מוזכרת בהודעה ההגדרה של אונר"א ל"פליט", המזכה כחמישה מיליון איש בשירותי הסוכנות. עיקרו של השיח הציבורי בעקבות הודעה זו, בישראל ולא רק בה, מתמקד בהשלכות של החלשת אונר"א או סגירתה על המצב הביטחוני, הפוליטי והכלכלי בשטחים. שאלה נפרדת היא מה תהיה ההשלכה של סגירת אונר"א על מעמדה של האוכלוסייה הפלסטינית בשטחים: האם הפליטים הפלסטינים שאונר"א מטפלת בהם הם פליטים כאמור ב"אמנת הפליטים", או שמא עם אובדן מעמדם מול הסוכנות, הם יאבדו כל מעמד בזירה הבין־לאומית?

"אמנת הפליטים" מ־1951 קובעת שפליט הוא "מי שנמצא מחוץ לארץ אזרחותו בגלל פחד מבוסס להיות נרדף מטעמי גזע, דת, אזרחות, השתייכות לקיבוץ חברתי מסוים או להשקפה מדינית מסוימת, ואינו יכול להיזקק להגנתה של אותה ארץ או אינו רוצה בכך בגלל הפחד האמור; או הנמצא מחוץ לארץ שבה היה קודם לכן מקום מגוריו הקבוע, והוא חסר אזרחות, ואינו יכול לחזור לאותה ארץ או אינו רוצה בכך בגלל הפחד האמור". האמנה נועדה להסדיר את מעמדם של מיליוני הפליטים שהיו ברחבי באירופה בעקבות מלחמת העולם השנייה, אך ב־1967 (ללא קשר להתפתחויות באזורנו) הורחבה תחולתה ללא הגבלת מקום וזמן. מטרת האמנה היא לקבוע סטנדרט מינימלי להגנה על פליטים במדינות המקלט, מתוך הנחה שמצב הפליטות הוא זמני. משום כך גם אין מדינות המקלט אינן חייבות להעניק לפליטים מעמד של קבע בשטחן, אלא רק לוודא שהם נהנים מתנאים בסיסיים לצורכי קיום למרות היותם זרים.

במהלך המשא ומתן לקראת אימוץ נוסחה של אמנת הפליטים היה קונצנזוס שיש להסדיר בנפרד את עניינם של הפליטים הפלסטינים מ־1948. מצד אחד, התפיסה הייתה שהאחריות לפליטים אלו מוטלת על כתפי האו"ם (ולא על כל מדינת מקלט בנפרד, כפי שמסדירה זאת האמנה), נוכח החלטת הארגון על החלטת החלוקה, שבעקבותיה פרצה מלחמת העצמאות שהביאה לפליטות. מצד שני, לא הייתה מחלוקת שמדובר באנשים העומדים בתנאים לקבלת מעמד פליט על פי האמנה. לעניין זה, אגב, לא משנה כלל אם הם ברחו מהשטח שהפך ב־1948 להיות מדינת ישראל או גורשו ממנו, די בכך שישראל לא אפשרה להם לחזור לבתיהם. לפיכך הייתה כוונה להבטיח שאם אונר"א תחדל להתקיים, הם לא יאבדו את זכויותיהם מכוח האמנה.

בסופו של דבר אומץ הסדר המחריג מתחולת האמנה את מי שמקבל שירותים מאונר"א. סעיף 1ד לאמנה קובע שהיא לא תחול על מי שמקבל "בעת הזאת" (ב־1951 ואולי גם אחר כך) הגנה או סיוע מסוכנויות האו"ם שאינן נציבות הפליטים (UNHCR), אך הסעיף קובע במפורש שאם הגנה או סיוע אלו ייפסקו מסיבה כלשהי, ומבלי שמעמדם של האנשים האמורים הוסדר באופן קבוע, יהיו אנשים אלו זכאים באופן אוטומטי ליהנות מהאמנה. כלומר, אם אונר"א תחדל מלהתקיים, אוכלוסיית היעד שלה תצטרף לאוכלוסיית הפליטים בהגדרתה האוניברסלית. האתגר הגדול התעורר עקב הפער בין מה שראו המנסחים לנגד עיניהם ב־1951 – בעיה זמנית ומוגבלת בהיקפה, לבין מה שקרה בפועל – היעדר פתרון מדיני במשך למעלה מ־70 שנים, שבמהלכן גדלה אוכלוסיית היעד של אונר"א.

הגדרת הפליט לצורך זכאות לשירותי אונר"א כוללת גם את צאצאיהם של הפליטים המקוריים. נוסף על כך, אונר"א נותנת שירותים למי שב־1967 נעקרו מהגדה המערבית ומרצועת עזה ועברו לירדן או למצרים. רבים בישראל טוענים שההגדרה רחבה זו מגדילה את אוכלוסיית הפליטים הגדלה מלאכותית ופסולה. נוכח זאת חשוב להבהיר: הגדרת הפליט של אונר"א אינה אלא הגדרה לצורך זיהוי האוכלוסייה המקבלת שירותים מהארגון. זו הגדרה לצרכים תפעוליים של הארגון, ולא פרשנות של אמנת הפליטים.

ייתכן שהגדרת אוכלוסיית היעד של אונר"א אכן רחבה מהגדרת האמנה, כיוון שאונר"א נותנת שירותים לא רק למי שעזב את שטחי פלשתינה־א"י שהפכה למדינת ישראל, כמו הערים יפו ולוד, אלא גם למי שנולדו מחוץ לשטח הזה, בעזה ובשכם, וכן לילדי ילדיהם. לישראל, אגב, אין זכות מוסרית להלין על הרחבה זו, שכן לולא ראתה אונר"א באוכלוסייה זו קהל יעד לשירותיה, הייתה ישראל צריכה לשאת באחריות למתן השירותים הרבים שהסוכנות מגישה. אולם הגדרת אוכלוסיית היעד של אונר"א היא גם צרה מההגדרה שבאמנה: אונר"א נותנת שירותים (מלבד חינוך ובריאות) רק למי שאיבד את מקור פרנסתו וידו אינה משגת, ואילו על פי האמנה מצב כלכלי אינו קריטריון למעמד פליטות.

כך או כך, אונר"א אינה אחראית להגדלה מלאכותית של אוכלוסיית הפליטים הפלסטינים לעניין השאלות המדיניות המאיימות על ישראל, כגון שיבה ופיצויים. אולם אם אונר"א תיסגר, שאלת מעמדם וזכויותיהם של הפלסטינים על פי הקריטריונים האוניברסליים תעלה על הפרק במישרין. זו שאלה סבוכה, כיוון שמנגנון הטיפול בפליטי 1948, כמו המנגנון האוניברסלי, מניח שפליטות היא מצב זמני. ב־1951 איש לא העלה על הדעת שכעבור שבעים שנים עדיין לא יהיה פתרון לבעיה. זהו מצב חריג, שספק אם יש שני לו בעולם, שבו אוכלוסיה גדולה אינה חוזרת לביתה, אך גם אינה משתקעת ומתאזרחת במדינות המקלט במשך שנים רבות כל כך.

בישראל מדגישים שההכרה בבני הדור השני והשלישי כפליטים היא חריגה וסטייה מהמקובל בדיני הפליטים, ושזוהי דוגמה ליחס המיוחד (לשלילה) שישראל זוכה לו בזירה הבין־לאומית. טענה זו אינה מדויקת. ראשית, במישור העובדתי: יש תקדימים לכך שצאצאי הפליטים "המקוריים" הוכרו כפליטים בעצמם, למשל דור שני לפליטים מאפגניסטן שנולדו בפקיסטן. שנית, במישור העקרוני: כאמור לעיל, על פי רוב שאלת מעמדם של בני דור שני ושלישי אינה מתעוררת כיוון שמצב הפליטות מסתיים בפועל – בין בשיבה, בין בהתאזרחות במדינות מקלט. לא זה מצבם של הפלסטינים. ייחודם מתבטא, בין היתר, בכך שמדינות המקלט – מדינות ערב השכנות – סירבו לאפשר להם להשתקע ולהתאזרח בהן (למעט ירדן, באופן חלקי). אולם אין כל חובה לאפשר למבקשי המקלט להתאזרח (ישראל, למשל, מסרבת לתת למבקשי המקלט שבשטחה אפילו זכויות יסוד, כמו שירותי בריאות וזכות לעבוד).

הפסקת פעילותה של אונר"א תחייב איפיון מחדש של המצב באזורנו על פי אמות המידה האוניברסליות של דיני הפליטים, אמות מידה שהטיעונים הפוליטיים בדבר האשמים בהיווצרות הבעיה אינם רלוונטיים להן. כיוון שנקודת המוצא של דיני הפליטים האוניברסליים היא זכותו של פליט לשוב לארצו, דווקא סגירת אונר"א עשויה להביא לפתחה של ישראל את ההכרח להתמודד עם הבעיה במישור המדיני.

 
שתף מאמר זה