18.05.2017 מאמר מאת מורן זגה
אתר הנופש אל-בנדר בבחרין (צילום: Nawal Abbas)
אתר הנופש אל-בנדר בבחרין (צילום: Nawal Abbas)    

סוף עידן מדינת הרווחה במפרץ הערבי?

מדינות המפרץ עומדות בפני מצוקת הכנסות, ולכן קיבלו לאחרונה החלטה משותפת להחיל מס ערך מוסף. הצעד הזה עשוי לחולל שינוי דרמטי בחוזה החברתי שבין המדינה לבין אזרחיה ולעודד תביעה לדמוקרטיזציה

מדיניות הרווחה במדינות המפרץ הערביות שונה באופן מהותי מהמודלים הנפוצים המערב. במודל הכלכלי של מדינת קצבה (Rentier State), הנפוץ במפרץ הפרסי, המדינה אינה גובה מיסים ואף מתגמלת את אזרחיה בהטבות שונות, החל משירותים סוציאליים חינם וכלה בקרקעות, בתים וקצבאות. מנגנון זה מתאפשר במדינות בהן רוב ההכנסות מבוסס על משאבי טבע, ומאפיין בעיקר את המונרכיות השבטיות במפרץ. יש הטוענים כי שיטה זו מהווה את בסיס הלגיטימציה השלטונית של שושלות ההנהגה במדינות אלו, וכי היא חיונית ליציבותן. בניגוד למדינות רווחה בהן השירותים החברתיים ניתנים בתמורה למיסים גבוהים, במדינות קצבה הם ניתנים ללא תמורה כספית, מתוך ציפייה לזכות בנאמנות האזרחים.

בשנים האחרונות מתחוללים תהליכי שינוי במדינות המפרץ. אחד המשמעותיים שבהם הוא תכנית לגביית מסים וצמצום הסובסידיות הממשלתיות עבור שירותים בסיסיים. בישיבת מועצת שיתוף הפעולה של מדינות המפרץ במאי 2016 התקבלה החלטה ליישום מערכת מס ערך מוסף. זוהי החלטה דרמטית, שכן היא טומנת בחובה הפרה של החוזה החברתי בין המדינה לבין החברה ופגיעה קשה במערך הזכויות והחובות שהורגלו בו שני הצדדים.

בינואר 2018 תיושם מערכת המע״מ החדשה במקביל בכל מדינות מועצת שיתוף הפעולה המפרצי – כווית, בחרין, קטר, עומאן, איחוד האמירויות הערביות וערב הסעודית, המתמודדות עם אתגרים דומים עקב ירידה במחירי הנפט והגז הטבעי, הידלדלות המשאבים והצורך לייצר הכנסות ממקורות חדשים. ייתכן שהיישום חוצה-הגבולות של מערכת המיסוי בכל מדינות המועצה, והצגת השינוי כהכרח משותף לכולן, יסייע להעביר את הגזירה בשקט יחסי. כדי למנוע זעזוע גדול מדי החליטו המדינות להטיל מע"מ בגובה של 5% בלבד, שיעור נמוך מאוד בהשוואה למדינות ה-OECD, אולם סביר כי מדובר בתעריף זמני שעתיד לעלות. חלק מהמדינות אף הודיעו על תעריפי מע"מ גבוהים בהרבה עבור מוצרי צריכה נבחרים.

השיטה שהנהיגו מדינות המפרץ עד סוף המאה ה-20 הסירה כל נטל מאזרחיהן, ולמעט מס חברות שהטילה בחרין החל בשנת 1995 ומיסי צדקה שונים על בסיס דתי לא הוטלו מיסים על האזרחים. אולם בראשית המאה הנוכחית החלה מגמה הדרגתית של מיסוי בעוד ועוד מדינות באזור. בעומאן החלו לגבות מס חברות לפני כעשור והכנסות המדינה ממיסים קפצו מכ-460 מיליון דולר לכ-910 מיליון דולר בשנת 2016. לפני שנה החליטה עומאן לצמצם את הסובסידיות הממשלתיות כדי להתמודד עם הגרעון בתקציבה, והגדילה משמעותית את הרווחים שאינם תלויי-נפט.

איחוד האמירויות הודיעה כי בכוונתה להפוך את היחס של 80% הכנסות מנפט ו-20% הכנסות ממקורות אחרים עד שנת 2021. בחרין, המוגדרת על ידי הבנק העולמי כ"פגיעה ביותר" לירידת מחירי הנפט, הצליחה להגדיל את כלכלתה שאינה מבוססת על נפט לכדי יותר ממחצית התמ"ג. מגמה זו, הניכרת בכל מדינות המפרץ הערביות, מלמדת על ראייה מפוכחת ועל יכולתן של מדינות האזור לאמץ שינויים דרמטיים. יחד עם זאת, יישומה לראשונה של מערכת מע״מ דורש התייחסות שונה והיערכות לתהליך מורכב של חקיקה, הטמעה, ניהול ואכיפה.

התחזיות וסקרי דעת הקהל אופטימיים, באופן כללי, לגבי הצלחתה של המדיניות החדשה, ופרשנים כלכליים רואים בה צעד חיובי לקראת נורמליזציה של כלכלות מדינות המפרץ בהתאם למקובל במדינות העולם. אך במבט רחב יותר נראה כי המדינות צפויות להתמודד עם אתגרים נוספים כתוצאה מהטלת המע"מ, כגון ירידה בצריכה, בהשקעות ובתיירות. סקר שנערך בקטר מלמד כי כ-13% מהתושבים הזרים שוקלים לעזוב את המדינה עם החלת החוק וכ-46% מהם שוקלים לעזוב אם המע"מ יעלה ל-10%. אם המהלך יביא לצמצום רכישות, מבקרים וכוח עבודה זר, ההשלכה המידית תהיה האטה בקצב הצמיחה הכלכלית. זאת משום ששיעור האזרחיים המקומיים באוכלוסייה נמוך והכנסותיהם אינן מהוות מקור רווחים גדול מספיק.

המערכת הכלכלית החדשה עלולה להוות גם אתגר פוליטי, בהתאם לנוסחה הידועה "מיסוי גורר ייצוג". במדינות ערביות רבות מבוסס החוזה החברתי על שירותים ממשלתיים לאזרח תמורת נאמנות לשלטון. בהעדר דמוקרטיה, השינוי הדרסטי במדיניות הרווחה במפרץ עלול לערער את הסטטוס-קוו הפוליטי והחברתי. בשלב זה נראה כי אזרחים מודאגים פחות מהחלת המע״מ וחוששים יותר מקיצוץ הסובסידיות הממשלתיות וההטבות השונות שהורגלו בהן.

המהלך הרחב של שינוי במקורות ההכנסה של המדינה, לרבות מיסוי, עלול לעורר מחאה ותנועות אופוזיציה שעד כה היו שוליות במדינות אלה. העיתונאית הסעודית היושבת בצרפת, אימאן אל-חמוד, היטיבה לנסח זאת בחשבון הטוויטר שלה: "אם מדינות המפרץ יחלו להתייחס לכיסי אזרחיהן כשותפים בפתרון, אזי הן תידרשנה להתחיל להתייחס אליהם גם כשותפים בקבלת ההחלטות״.

בעוד ההחלטה להטיל מס עקיף כמע"מ התקבלה בשקט יחסי, ניסיונות של מדינות האזור בעבר לגבות מס ישיר כמס הכנסה נתקלו בהתנגדות. ערב הסעודית ניסתה להנהיג מס לתושבים זרים בשנת 1975 ולאזרחי המדינה בשנת 1988, אך נתקלה באופוזיציה חזקה מצד האליטה העסקית והשבטית. מדינות אחרות במפרץ שהצהירו על כוונות דומות נאלצו אף הן לסגת מההחלטה עקב לחצים כבדים מבית.

ההנחה היא שכאשר יעלה תעריף המע"מ ויוחל מס הכנסה לנפש בעתיד, תצטרכנה המדינות לפצות את האזרחים באמצעות תהליכי דמוקרטיזציה, שקיפות, נשיאה באחריות ושיתוף בתהליכי קבלת ההחלטות. כבר עתה נראה כי מדינות המפרץ מבינות זאת, בהתחשב במגמה המסתמנת בשני העשורים האחרונים של מעבר לבחירות במועצות עממיות והרחבת סמכויותיהן כמעט בכל מדינות המפרץ.

מיום ייסודן של מדינות המפרץ כעצמאיות הן משקיעות מחשבה והון עתק בפרויקט בניית הזהות הלאומית. זהות זו חשובה ליצירת סולידריות חברתית המושתתת על הזדהות עם מטרותיה של המדינה, בשונה מהזהויות המסורתיות המבוססות על הזדהות עם ההנהגה השבטית. לאמצעים אלו ישנה חשיבות רבה בהצלחת תהליך המיסוי במדינה, ונראה כי הצעדים הצפויים בעתיד הקרוב יישענו על תשתית איתנה של לגיטימציה עממית. תכניות המיסוי יהוו אתגר גדול יותר עבור השלטונות במדינות המפרץ בעתיד.

 
שתף מאמר זה