28.08.2018 מאמר מאת אורן ברק
מצעד צה"ל בירושלים 1998 (עמוס בן גרשום, לע"מ)
מצעד צה"ל בירושלים 1998 (עמוס בן גרשום, לע"מ)    

ביטחון במחשכים: אתגר הדמוקרטיה במזרח התיכון

"רשתות ביטחוניות" ו"מדינות עומק" הן הקשרים הלא־פורמליים שבין גורמי צבא וביטחון לבין שותפיהם האזרחיים. קשרים אלו חורגים מעבר לגבולות הממסד הביטחוני ומשפיעים על החברה, וגם על מידת הדמוקרטיוּת של המדינה

אחת השאלות שחוקרים, קובעי מדיניות ומשקיפים אחרים על המזרח התיכון מרבים לעסוק בה, בין השאר, בעקבות גל המחאות והמרידות שפרץ בכמה ממדינות האזור בשנים 2011-2010 ("האביב הערבי", או "הטלטלה הערבית"), נוגעת לקיומם המתמשך של מספר לא מבוטל של משטרים לא דמוקרטיים ודמוקרטיים בחלקם באזור ולהיעדרן המוחלט של דמוקרטיות ליברליות.

אכן, לפי Freedom House (מכון אמריקני המודד את דרגת החופש במדינות העולם), בשנים 2016-1973 היו רוב המדינות במזרח התיכון "לא חופשיות" (זאת אומרת, לא דמוקרטיות) או "חופשיות בחלקן" (כלומר, דמוקרטיות בחלקן), ורק ארבע מדינות באזור יכולות להיחשב "חופשיות" (כלומר, דמוקרטיות): ישראל, לבנון (עד 1975), טורקיה (בשנים 1980-1975) ותוניסיה (מ־2015 ועד היום). אולם בחצי מהמדינות האלה קרסה הדמוקרטיה, בעטיה של מלחמת אזרחים (בלבנון ב־1975) או בהפיכה צבאית (בטורקיה ב־1980, אף כי המדד מחשיב את טורקיה "דמוקרטיה אלקטורלית" גם בשנים 2016-1988).

השאלה מדוע המזרח התיכון, ברובו הגדול, "מאותגר דמוקרטית" זכתה לכמה וכמה הסברים. כמה חוקרים טוענים כי המעצמות הקולוניאליות האירופיות שכבשו את רוב חלקי המזרח התיכון במאות ה־19 וה־20 תרמו לעלייתם של משטרים אוטוריטריים במדינות האזור גם לאחר העצמאות, וגם להשתרשותן של מסורות ופרקטיקות לא דמוקרטיות בהן. לכך אפשר להוסיף את מעורבותן של המעצמות הגדולות באזור, ובראשן שתי מעצמות־העל, ארצות הברית וברית המועצות, בתקופת "המלחמה הקרה" (וגם לאחר מכן, אחרי שרוסיה החליפה את ברית המועצות). מעורבות זו התבטאה, ועדיין מתבטאת, בתמיכה במשטרים לא דמוקרטיים ודמוקרטיים בחלקם באזור, לרבות התערבות צבאית לטובתם (למשל, מעורבות רוסיה בסוריה בשנים האחרונות).

הבעיה בהסברים האלה היא שהם אינם מתחשבים בהבדלים הניכרים בין מדינות האזור. כך, לדוגמה, חוקרים אחדים הראו כי לשלטון הקולוניאלי במזרח התיכון היו מאפיינים אחרים בכל מקום ומקום (למשל, ההבדלים בין השלטון הצרפתי בתוניסיה לשלטון האיטלקי בלוב), וכי להבדלים אלו היו השלכות שונות לאחר מכן. יתר על כן, באזורים מסוימים, כגון בלבנון ובארץ ישראל־פלסטין, קהילות מקומיות, ולא רק מעצמות זרות הן שסייעו לקבוע את גבולות הישויות הפוליטיות החדשות ולעצב את אופיין, וגם לאחר קבלת העצמאות כמה מדינות במזרח התיכון לא רק הושפעו מן המעצמות, אלא גם עשו בהן מניפולציות.

חוקרים אחרים התמקדו בחברות במזרח התיכון והצביעו על מבנים, מסורות ונורמות שלדעתם אינם תואמים – שלא לומר עוינים – את הדמוקרטיה. אולם הסברים "פנימיים" אלו ל"גירעון הדמוקרטי" באזור אף הם בעייתיים, משום שהם מתעלמים מההבדלים הניכרים בין מדינות האזור, שבו צמחו במהלך הזמן, כאמור, גם כמה וכמה משטרים דמוקרטיים ודמוקרטים בחלקם. נוסף על כך, חוקרים אלו אינם מסבירים מדוע בשנים 2011-2010, ואף גם קודם לכן (למשל, ב"מהפכת הארזים" בלבנון ב־2005), דרשו מיליונים מתושבי האזור בגלוי שינוי פוליטי במדינותיהם.

קבוצה שלישית של חוקרים התמקדה בחוסנם של המשטרים האוטוריטריים באזור, והדגישה גורמים כגון כלכלה פוליטית (למשל "מדינות רנטה"), דפוסי שליטה פוליטית וחברתית, ואת כוח הכפייה הניכר שצבר המגזר הביטחוני במדינה, כולל הצבא ושירותי הביטחון האחרים. אולם הסברים אלו, ברובם, מדגישים את היעדרה של שליטה אזרחית אפקטיבית (להבדיל משליטה פורמלית) בצבא במדינות האזור. בכך הם מתעלמים מהגבולות החדירים בין התחום האזרחי לתחום הביטחוני במדינות האלה, וגם מהתפקיד החשוב השמור בהן לשחקנים לא פורמליים, כגון "רשתות ביטחוניות" ו"מדינות עומק", החוצים את הגבולות האלה ומפריעים להתפתחות דמוקרטית במדינה. תפקיד זה יידון בהמשך.

הטלטלות שפקדו את מדינות האזור בשנים 2011-2010 הדגישו עוד יותר את ההבדלים בין המשטרים השונים שבו. חרף הפופולריות של המונח "האביב הערבי",  גם במדינות ערביות וגם במדינות לא ערביות (ובהן ישראל) היו הפגנות ומהומות, וגם הטלטלות עצמן הניבו תוצאות שונות למדי ממקום אחד למשנהו. זאת ועוד, ברוב מדינות האזור, רפובליקות ומונרכיות, לא היו תהפוכות פנימיות, ואם היו הן הצליחו להכיל אותן בהצלחה.

אולם גם בין שש המדינות שהושפעו יותר מאחרות מהאירועים היו הבדלים בתוצאות: תוניסיה עברה לשלטון דמוקרטי בדרכי שלום; במצרים התקיימו בחירות חופשיות ראשונות שהביאו את "האחים המוסלמים" לשלטון, אך ב־2013 התחוללה בה הפיכה צבאית; בחרין, המונרכיה היחידה שהיו בה מחאות ציבוריות גדולות, דיכאה אותן בסיוע סעודיה; ולוב, תימן וסוריה שקעו בסכסוכים פנימיים שלוו במעורבות בין־לאומית משמעותית.

לנוכח מציאות מורכבת זאת במזרח התיכון קשה עוד יותר לראות במדינות בו מקשה אחת, בין השאר בשאלת מידת הדמוקרטיות שלהן, ומתעורר הצורך לנסות לזהות גורמים – וכאשר הדבר אפשרי, גם שחקנים – המשפיעים על שלבים שונים בהתפתחות הדמוקרטית במקרים מסוימים. 

במאמרי האחרון בכתב העת Middle East Journal התמקדתי בהשפעתם של שני שחקנים לא רשמיים – "רשתות ביטחוניות" (security networks) ו"מדינות עומק" (deep states) – על שלבים שונים בהתפתחות הדמוקרטית בארבע מדינות במזרח התיכון: מצרים, טורקיה, לבנון וישראל. טענתי כי חלק מהסיבה לכך שארבע המדינות האלה "מאותגרות" מבחינה דמוקרטית בעשורים האחרונים קשור להופעתם, לפעולתם ולהשפעתם הפוליטית של שחקנים כאלה, הפועלים בעיקר בתחום הביטחון הלאומי, שהוא תחום מכריע במדינות רבות בעולם, ובוודאי ברוב המדינות במזרח התיכון.

"רשתות ביטחוניות" ו"מדינות עומק" הן כינויים לקשרים לא פורמליים בין אנשי ביטחון בשירות פעיל ובדימוס לבין שותפיהם האזרחיים, ובהם  פוליטיקאים, בירוקרטים, אנשי עסקים, עיתונאים ועוד. אף כי יש ביניהם הבדלים משמעותיים, שני השחקנים האלה מתרחבים מעבר לגבולות המגזר הביטחוני הפורמלי של המדינה (הצבא ושאר סוכנויות הביטחון) ומשפיעים על תחומים אזרחיים, ובהם הפוליטיקה, החברה, הכלכלה והתרבות. כפי שאני טוען במאמר, שני השחקנים האלה משפיעים גם על מידת הדמוקרטיוּת של המדינה.

במאמר הצגתי ראיות להשפעתן הפוליטית של "רשתות ביטחוניות" ו"מדינות עומק" בארבע המדינות האלה. יצוין כי שלוש מארבע המדינות האלה הן המדינות שהוגדרו "חופשיות" (כלומר דמוקרטיות) במזרח התיכון בעשורים האחרונים: ישראל, לבנון, תורכיה (המדינה החופשית הרביעית, תוניסיה, נהפכה דמוקרטית רק בעת האחרונה). המאמר דן, כאמור, גם במדינה רביעית, מצרים, שאמנם ב־2012 היו בה בחירות חופשיות ראשונות, אך היא מעולם לא הוגדרה "חופשית". מסקנתי העיקרית היא שבכל המדינות האלה "רשתות ביטחוניות" או "מדינות עומק" השפיעו השפעה ניכרת על השלבים ועל ההיבטים השונים של ההתפתחות הדמוקרטית ותרמו לעיכובה.

בטורקיה חתרה "המדינה העמוקה" תחת הממשל האסלאמי של רג'פ טייפ ארדואן, וככל הנראה ניסתה להפילו. לכן הכריזו ארדואן ותומכיו מלחמת חורמה נגד "מדינת העומק", הצבא, ומתנגדי השלטון האמיתיים או המדומים, ובסופו של דבר כוננו שלטון בעל מאפיינים אוטוריטריים מובהקים.

בלבנון ניסתה "הרשת הביטחונית" שפעלה לאחר מלחמת האזרחים ב־1958, בניצוחו של הנשיא פואד שיהאב, להחליש את הפוליטיקאים המסורתיים. תגובת הנגד הקשה בתחילת שנות ה־70 של המאה הקודמת, שכללה, בין היתר, טיהור בצבא, ובמיוחד באגף המודיעין שלו, החלישה את הצבא הלבנוני ואת המדינה, וכך תרמה להתמוטטות המשטר הדמוקרטי ב־1975. בלבנון שלאחר מלחמת האזרחים השנייה (1990-1975) פגעה "מדינת העומק", כלומר אנשי ביטחון לבנוניים שעמדו בקשר הדוק עם סוריה (ולעתים גם עם חזבאללה), בניסיונות לשקם את הדמוקרטיה, וייתכן שחבריה היו מעורבים ברצח ראש הממשלה לשעבר רפיק אל־חרירי.

במצרים, שם הצבא חולש על אימפריה כלכלית ועסקית, חתרה "מדינת עומק", ובה אישי ביטחון ושותפיהם בתחומים אזרחיים שונים, תחת ממשל "האחים המוסלמים" שנבחר, כאמור, בבחירות חופשיות. ב־2013, בשיתוף גורמים בחברה האזרחית, היא גרמה לסילוקו בהפיכה ולכינונו מחדש של הממשל האוטוריטרי.

בישראל פעלו "רשתות ביטחוניות" לביסוס השליטה הישראלית בשטחים שכבשה ישראל ב־1967, אך גם בשטחים נוספים, כמו "אזור דרום לבנון" ו"אזור הביטחון" בלבנון בשנים 2000-1976. רשתות אלו השפיעו על תהליך קבלת ההחלטות האזרחי בנושא תקציב הביטחון, פעלו "לבטחֵן" סוגיות אזרחיות ולמנוע מעורבות אזרחית בהן, ותרמו להדרה המתמשכת של אזרחי המדינה הפלסטינים מתהליכי קבלת החלטות, לא רק בתחום הביטחוני. מעורבותו של אבי דיכטר, ראש השב"כ לשעבר, בקידום "חוק הלאום", בטענה שהוא חיוני מבחינה ביטחונית, היא רק עדות אחת לכך.

חשוב לציין שהמאמר אינו טוען כי "רשתות ביטחוניות" ו"מדינות עומק" הן הגורמים היחידים שפגעו בהתפתחות הדמוקרטית במדינות האזור. כמו כן, הואיל ומדובר בשחקנים לא פורמליים, קשה לקבוע לא רק את טיבם המדויק אלא גם את מלוא ההיקף של השפעתם. עם זאת, הממצאים העולים מניתוח ארבע המדינות האלה מעידים שמדובר בגורם משמעותי שראוי לשים לב אליו.

 
שתף מאמר זה