מאמרים

אודות הכותב
ניתוח ופרשנות
גדר ההפרדה באבו דיס (צילום: משה מילנר)
15.07.2018

בכל הנוגע לזכויות – גבולות המדינה גמישים ביותר

מגורים בשטח המדינה הם תנאי לקבלת קצבאות מהביטוח הלאומי – אבל רק לפלסטינים. ההיצמדות למבחן הגאוגרפי בעת שיתר הרשויות מתעלמות מגבול המדינה כשנוח להן, גורמת לאפליה פסולה ולפגיעה בזכויות יסוד

סע לשלום, הזכויות בפנים

משפחת עטאללה התגוררה ברובע הנוצרי בעיר העתיקה בירושלים, וב־2007 עברה לשכונת דאחיית אל־באריד שבצפון העיר. שכונה זו צמודה לקו הגבול העירוני, אך נמצאת מחוץ לשטח השיפוט העירוני של ירושלים, ולפיכך מחוץ לגבולות השטח שישראל הכריזה בו ריבונות. עם זאת, חיי התושבים בה מתנהלים בזיקה הדוקה לירושלים. יתר על כן, חלקה הדרומי של השכונה, שבו גרה משפחת עטאללה, נמצא שבצד "הישראלי" של גדר ההפרדה (שבירושלים היא חומת בטון). זהו "שטח מיוחד", הכלוא בין גבול השטח שסופח לישראל לבין גדר ההפרדה. בסוף יוני 2018 אישר בית דין ברוב דעות (הנשיאה וירט־ליבנה, הנשיא בדימוס פליטמן, ונציג הציבור [מעסיקים] בן־חיים) את קביעתו של המוסד לביטוח לאומי שמשפחת עטאללה כבר אינה תושבת ירושלים ומדינת ישראל, ומשום כך אינה זכאית עוד לקצבאות המוסד.

לבני משפחת עטאללה מעמד של תושבי קבע בישראל, כמו לרוב תושבי ירושלים המזרחית. לצורכי משרד הפנים, גם לאחר המעבר לדאחיית אל־באריד משפחת עטאללה נחשבת תושבת העיר, וזאת נוכח מדיניות המשרד זה כשני עשורים שלא לשלול באופן יזום את מעמד התושבות של מי שעוברים מהעיר לגדה המערבית, כל עוד ירושלים נותרת מרכז חייהם ("נוהל שרנסקי"). אולם הכללים במוסד לביטוח הלאומי, שתושבות היא תנאי לזכאות לקצבאותיו, שונים: מקום המגורים הוא הקריטריון הבלעדי לתושבות. מי שגר מחוץ לשטח העיר (והמדינה), אפילו במרחק מטרים ספורים מקו הגבול העירוני של ירושלים, ואף שבה מתנהלים חייו – אינו זכאי לקצבאות.

מי אחראי אפוא לרווחה הסוציאלית (המינימלית) של משפחת עטאללה ושכניה? על פי בית הדין הארצי לעבודה – הרשות הפלסטינית, שעל פי הסכם הביניים עם ישראל משנת 1995, אחראית למתן שירותי בריאות ורווחה לתושבי הגדה המערבית הפלסטינים. לכאורה, אין חורים ברשת ההגנה הסוציאלית שישראל נושאת באחריות הכוללת לה.

הצביעות בבסיס פסיקת בית הדין היא כפולה ואף משולשת:

המרכיב הראשון בצביעות אינו חדש (ואינו נוגע למשפחת עטאללה דווקא), אך חשוב להאיר אותו: בפתח הניתוח מציין בית הדין את עקרונות היסוד של הביטוח הסוציאלי, ה"טריטוריאליות" ו"הסולידריות והעזרה ההדדית". עקרון הטריטוריאליות, מדגיש בית המשפט, הוא שתנאי לזכויות הוא היות המבוטח "תושב ישראל". ואמנם, כלל ידוע הוא שמי שמעתיק מגוריו מישראל מאבד את זכויותיו בביטוח הלאומי (לפחות עד שובו). אלא שמתברר שכשמדובר בשטחים, טריטוריאליות היא עקרון יסוד לחלק מהאנשים, אך לא לאחרים. לא כל מי שעובר מישראל לגדה המערבית מאבד את זכויותיו בביטוח הלאומי. מאות אלפי אזרחי ישראל המתגוררים בהתנחלויות, וכן יהודים שאינם אזרחים ומתגוררים שם (למשל, מי שעלו לישראל וטרם קיבלו אזרחות ישראלית) – זכאים לקצבאות מכוח סעיף 378 לחוק הביטוח הלאומי, כפי שתוקן ב־1998, ושוב ב־2002 וב־2006.

כלומר, יש מי שמתגורר בגדה המערבית ונחשב מתגורר בישראל ומקבל קצבאות מהביטוח הלאומי כדי להבטיח לו רמת קיום מינימלית (שהיא מטרתו של הביטוח הלאומי), ויש מי שאינו מקבל אותן. ההבדל ביניהם הוא לאומי־דתי, ולמעשה, ההבחנה היא גם פוליטית: ישראלים המתגוררים בכפרים פלסטינים (יהודים וערבים כאחד, למשל ישראלים הנשואים לפלסטינים תושבי השטחים) אינם זכאים לקצבאות. עליהם חל העיקרון הכללי, שלפיו היעדרות מישראל מפקיעה את הזכות לקצבאות, אף שהם, כמו המתנחלים, הם תושבי ישראל (ואזרחיה). במילים אחרות, קצבאות ניתנות גם למי שאינו גר בישראל, בתנאי שהוא יהודי, ובתנאי שסגנון חייו תואם את מדיניות ממשלת ישראל.

על תושבי ישראל המתגוררים בגדה המערבית חלים דינים שונים בהתאם ללאומיותם, בנושא שאין בינו לבין לאום דבר וחצי דבר. אפשר להתווכח אם זהו אפרטהייד – שלפי הגדרתו הרשמית כולל "אמצעים חקיקתיים ואחרים שמטרתם לשלול מקבוצה גזעית (או קבוצות) השתתפות בחיים המדיניים, החברתיים, הכלכליים [...] של המדינה, ויצירה המכוונת של תנאים המונעים את ההתפתחות המלאה של הקבוצה (או קבוצות), במיוחד על ידי מניעת זכויות אדם וחירויות יסוד בסיסיות מחברי הקבוצה". אולם אין ספק שזו אפליה פסולה.

יטען מי שיטען: וכי מדוע יינתנו שירותי בריאות רווחה למי שזכאי להם מהרשות הפלסטינית? זו בדיוק הסיבה שבגינה תוקן חוק הביטוח הלאומי לאחר החתימה על הסכם הביניים, ומאז הוא קובע שכל אוכלוסייה תטופל על ידי רשויותיה־שלה. בהסדר כזה יכול להיות טעם רב לו היה ברור למי שייכת כל אוכלוסייה. אולם בהיעדר חפיפה בין המיקום הגאוגרפי, הזיקה בפועל והשליטה המדינית, השיוך אינו ברור כלל. קל לקבוע שהרשות אחראית לתושבי הפלסטינים המתגוררים בשטחי A ו־B; קל גם לקבוע שישראל אחראית לתושבי ההתנחלויות, אך מה דין תושבי ישראל המתגוררים בשטח שמחוץ לישראל אך ישראל שולטת בו (כי הוא בצד "הישראלי" של הגדר), שאין עוררים על שהם בעלי זיקה מלאה לישראל?

בית הדין הארצי לעבודה לא ראה קושי בכך שתושבי המדינה הגרים בצד "הישראלי" של הגדר, עובדים ולומדים בירושלים הריבונית, וסביר ששלמו לביטוח לאומי בכל ימי עבודתם, אינם נהנים מזכויות סוציאליות בסיסיות כיתר תושבי העיר. בית הדין אימץ, כנראה, את עמדת המוסד לביטוח לאומי והיועץ המשפטי לממשלה, ולפיה משפחת עטאללה הביאה את צרותיה על עצמה כאשר "בחרה" לעבור לדאחיית אל־באריד. איש לא שאל אם הייתה זו בחירה חופשית. אולי כי ידוע לכול שבירושלים המזרחית הפלסטינים מתמודדים עם מצוקת דיור קשה נוכח מדיניות תכנון ובנייה מגבילה ומפלה. והרי המרכיב השני בצביעות.

שופטת המיעוט גליקסמן (ונציג הציבור [עובדים] ירון שהצטרף אליה) ביקרה את הגישה שמקום המגורים הוא מבחן מכריע לקביעת מעמד התושבות. היא עמדה על כך שנוכח התפתחויות ושינויים מהותיים במציאות באיזור, יש להתאים גם את מבחן התושבות, ובמסגרת זו יש להתחשב בזיקה של משפחת עטאללה לירושלים (שאיש לא חלק עליה). חוות הדעת של השופטת גליקסמן מבקשת לפעול גם ברוח פסיקת בית המשפט העליון מהעת האחרונה, הקובעת שיש לתת משקל למצבם הייחודי של תושבי מזרח ירושלים בהיותם תושבים ילידים. גישת המיעוט לא רק דוחה עקרונות ערטילאיים ונוקשים שאינם מותאמים למציאות המוזרה (ואין בהם שום הכרח משפטי), אלא גם אינה מקדשת עקרונות שתוצאתם מפלה.

הגדר בירושלים המזרחית: Now You See It, Now You Don’t

בדיון בפני בית הדין נחלקו הצדדים בשאלה אם משפחת עטאללה נהנית מביטוח בריאות בשטחי הרשות אם לאו. בית הדין ציין שזו שאלה חשובה, שכן יש לנסות "שלא להותיר את מי שנקלע לסיטואציה מורכבת בעטיה של גדר ההפרדה, ללא פתרון הולם". הוא ציין ש"נבחנה שאלת הדין הפלסטיני לגבי הזכויות הסוציאליות והאפשרות לקבל שירותי בריאות שונים מהרשות הפלסטינית". אולם בפסק הדין אין כל "בחינה" משפטית או עובדתית. בית הדין הסתפק בהסבריהם של נציגי המדינה על המצב "למיטב הידיעה", אף שמשפחת עטאאלה ובאי כוחה טענו שהמצב שונה, כדי לקבוע שאין פסול בשלילת זכויותיה של המשפחה לקצבאות. בית הדין אף טרח וביקר בשטח כדי לקבוע שיש באפשרותה של משפחת עטאללה להגיע אל מוסדות הרשות. וזו הצביעות השלישית.

ראשית, לא ברור על סמך מה הניח בית הדין שהרשות תספק שירותים סוציאליים למשפחת עטאללה. הרי הם תושבי ישראל ולא תושבי הגדה. איזו רשות מספקת שירותים למי שאינם תושביה? מדינת ישראל, למשל, אינה מספקת שירותים כאלה למי שאינם תושביה, אפילו אם הם חיים בישראל שנים ארוכות ונתונים לשליטתה לחלוטין, אלא לחריגים ספורים (כמו מהגרי עבודה ומבקשי מקלט). שנית, גם אם תרצה הרשות לספק את השירותים האלה, לא יוכלו נציגיה להגיע אל משפחת עטאללה, שהרי לשם כך יהיה עליהם לעבור את הגדר. למותר לציין, מדינת ישראל אינה נוהגת לתת אישורי כניסה לנציגי הרשות המבקשים לפעול בצד "הישראלי" של הגדר.

ואכן, בית הדין הניח שהשאלה היא יכולתם של בני משפחת עטאללה (ויתר תושבי החלק האמור של דאחיית אל־באריד) להגיע אל השטחים שבשליטת הרשות. בית הדין קיבל ללא עוררין את דברי נציגי משרד הביטחון והביטוח לאומי שאין "שום מכשול או עיכוב" למי שמעוניין לצאת מהשטח, ו"ככל שישנו עיכוב קל" במחסום, הרי הוא אותו עיכוב ממש כלפי כל תושב אחר (שאינו תושב "השטח המיוחד"). יתר על כן, "שער שנבנה בגדר באותו שכונה [כך במקור] על מנת להקל על המעבר לתושבי השכונה, אכן אפשר מעבר חופשי אשר השפיע לטובה, והביא לפריחה כלכלית של האזור כולו". סיכומו של דבר, לגישת בית הדין "שגרת החיים איננה נפגעת כלל וכלל".

קורא בלתי זהיר עלול להיבהל נוכח הדברים, שכן לכאורה מתברר שהגדר אינה יעילה כלל ואין בכוחה למנוע מעבר חופשי... אולם התמונה שנציגי המדינה הציגו ובית הדין אימץ אינה מדויקת. בפסק הדין לא נאמר דבר על ש"שגרת חיים" כוללת לא רק יציאה מהבית בירושלים, אלא גם חזרה אליו. אין בו שום מילה על שהשער – שנפתח ברצון הצבא לפני שנתיים, וברצון הצבא יוכל גם להיסגר – פתוח רק שעתיים ביום (ולעתים אפילו ארבע!), ושהוא מאפשר רק יציאה מהעיר. הכניסה לעיר – כלומר הדרך הביתה – היא דרך מעבר קלנדיה, שאיש אינו טוען ש"שגרת החיים" בו כוללת "עיכוב קל" בלבד. זו "השגרה" שלדברי בית הדין, "אינה נפגעת כלל וכלל". השופטת גליקסמן, בדעת המיעוט, אף עמדה על כך שהמידע שנמסר לבית המשפט לא עסק כלל בעניינם של אנשים מסוגם של משפחת עטאללה, אלא התמקד דווקא במי שאינם תושבי ירושלים ומרכז חייהם אינו בעיר.

מטרתה המוצהרת של הגדר היא להקשות על הכניסה לישראל ולירושלים, והיא מנתקת במידה רבה את ירושלים מהגדה המערבית. קשה לנהל חיים המבוססים על מגורים בצד אחד, ועבודה, לימודים, או כל פעילות אחרת, בצד האחר. כך באשר לתושבי הצד "הפלסטיני", שאת כניסתם ישראל מבקשת למנוע, אך כך גם באשר לתושבי "השטח המיוחד" – הם "תקועים" בצד "הישראלי", והחלטת בית הדין מתעלמת מכך.

להחלטתו של בית הדין יש גם השלכות עקרוניות: האם אנשים שהם תושבי המדינה צריכים להעתיק את כל חייהם – עבודה, לימודים, קופת חולים, בתי תפילה, בילוי וקניות – לגדה המערבית רק משום שעברו דירה לשכונה אחרת, שישראל מקפידה לשמור בתחום שליטתה? ואין ספק שזה התרחיש שבית הדין ראה לנגד עיניו כאשר דחה את הטענה שהגדר מסכלת את האפשרות לנהל מרכז חיים מחוץ לישראל או מחייבת לנהל אותם בישראל דווקא.

בהחלטה זו בית הדין "מזמין" תושבים של מדינת ישראל לנהל את חייהם מחוץ למדינה כדי לממש את זכויותיהם! ואפשר לנחש את ההמשך: בעוד שכיום תושבי השכונה עדיין מחזיקים בתושבות ישראלית, המדיניות שבית הדין אישר מחייבת אותם לפנות לעבר לגדה המערבית, בין שנוח להם ובין שלא. וכך, לא ירחק היום שמשרד הפנים יקבע שמרכז חייהם אינו בישראל, ותושבותם "תפקע מעצמה". "מעצמה" – ובדחיפה קלה של הביטוח הלאומי ומערכת המשפט הישראלית.

בית הדין אינו אחראי, כמובן, למעמדם הרעוע של תושבי מזרח ירושלים. הוא גם אינו אחראי לתוואי הגדר הגודע מקורות פרנסה, פוגע בחינוך, בבריאות ובתנאי המחייה. הוא אינו אחראי לחוק הביטוח הלאומי, ובוודאי שאינו אחראי למדיניות משרד הפנים. אולם הוא מוסמך, ואף מחויב, לבקר את פרשנותו של המוסד לביטוח לאומי את סמכותו ואת השלכותיה המעשיות של פרשנות זו על אנשים מסוימים. כמו כן, בית הדין בוודאי מחויב להתריע כאשר הרשויות מספקות חצאי אמיתות וכאשר המדיניות המנחה אותן היא גריעה מזכויות יסוד של תושבים במדינה. ובוודאי ובוודאי שאסור לו לתת יד וגושפנקא משפטית לגריעה שכזאת.

מאמרים נוספים