מאמרים

אודות הכותב
ניתוח ופרשנות
11.07.2012

חמש הערות על דו"ח אדמונד לוי

דו"ח לוי אמנם לוקח ברצינות בעיות כבדות משקל כמו רישום קרקעות בשטחים, אך חושש להפנות אצבע מאשימה לעבר הגורמים העיקריים למחדל: ממשלות ישראל לדורותיהן.
לא רק זכויות אדם הן בעיות משפטיות רציניות בשטחים שצריך להתמודד איתן, אלא גם שאלות "משעממות" כמו דיני תכנון ובניה ורישום מקרקעין. דו"ח לוי עוסק בבעיות הבניה בשטחים, בעיקר ההתנחלויות, שחלקים גדולים מהן נבנו ללא היתרי בניה כדין, ללא תוכניות מתאר ובניה, ושהזכויות בהם לא נרשמו במרשם המקרקעין (הטאבו) הפועל בשטחים. חלק מההתנחלויות בנויות על קרקעות פרטיות של פלסטינים. אלה בעיות רציניות במיוחד עבור מי שקרקעותיו נגזלות, אך גם עבור מי שחושב שאפשר לסמוך על רשויות המדינה, אישורים רשמיים, והבטחות מפורשות או משתמעות של שרים ובכירי שלטון, ומגלה יום אחד שמה שהמדינה הבטיחה לו לא שווה הבל פה של פוליטיקאי. חוסר הסדר ברישום ובשמירה על זכויות אלה פוגע בסוף בכולם – בראש ובראשונה בפלסטינים שאדמותיהם נגזלות, אך גם במתנחלים שחרב פינוי והריסה מונפת על בתיהם, ובמדינה עצמה, שמוצאת את עצמה במצוקה ומבוכה מול הציבור פנימה וכלפי העולם כולו. לשבחו של הדו"ח יאמר שהוא לוקח בעיות אלה ברצינות.

 מקריאת הדו"ח מצטיירת תמונה מבהילה של הדרך בה רשויות השלטון אפשרו את צמיחת המאחזים וההתנחלויות, אבל בסופו של דבר זה סיפור די פשוט - זרוע אחת של הממשלה מעודדת התיישבות וזרוע אחרת מנסה לרסן אותה. רק שהזרועות לא שוות-כוח. זרועות השלטון שתפקידן לעודד התיישבות ובניה (ההסתדרות הציונית, משרד הבינוי והשיכון) זכו לתמיכה, תקציבים, וגיבוי ממשלתי, ואילו זרועות השלטון שתפקידן היה לשמור על הסדר הציבורי, רישום זכויות מדויק ופיקוח על בניה בלתי חוקית (אגפי המנהל האזרחי הרלוונטיים) הוזנחו ובקושי ממלאים את תפקידיהן. כך הגענו למצב הנוכחי.

הרושם שנוצר מקריאת הדו"ח הוא שלצוות מחבריו היה קשה להגיד שרשויות השלטון של המדינה, כולל מקבלי החלטות בכירים ושרים, היו שותפים להפרות חוק סיטונאיות על פני עשרות שנים, ממשלה אחר ממשלה, כאשר תיקצבו ועודדו בניה מאסיבית בניגוד לחוק. לכן הם מנסים להשתמש בקונסטרוקציות משפטיות בעייתיות כמו תום לב, הבטחה שלטונית, הסכמה שבשתיקה, ופרשנות יצירתית להוראות חוק והחלטות ממשלה, כדי לנסות לתרץ ולהצדיק את ההתנהלות הקלוקלת של רשויות השלטון. דוקטרינות אלה הנן בדרך כלל מפלטו של מי שנסתתמו כל טענותיו הטובות. כאזרח, גם לי לא נעים לראות את המצב שנוצר, אבל היושר מחייב להגיד בפה מלא - ממשלות ישראל ורשויותיהן היו שותפות להפרות חוק סיטונאיות על פני עשרות שנים.

הדו"ח מטפל באריכות בבעיות רישום הזכויות בקרקעות. מאז שנת 1967, המינהל האזרחי מנהל את ה"טאבו" בשטחים – ירושה מהממשל הירדני – בו הוסדרו באופן חלקי בלבד רישומי הזכויות באדמות הגדה המערבית. חלק גדול מהאדמות הפרטיות מעולם לא נרשמו בו. הדו"ח ממליץ להשלים את סקר האדמות בשטחים (שיגדיר היכן בדיוק הן אדמות המדינה) ולעודד אנשים לרשום זכויות שלא נרשמו בהליך של "רישום ראשון". הייתי מוכן לצעוד יחד עם אדמונד לוי בשביל מחשבתי זה, עד הרגע שבו הוא ממליץ שמי שלא ירשום את זכויותיו, מיוזמתו, תוך 4-5 שנים, יאבד אותן. להמלצה זו אין כל בסיס במשפט הקיים, והתקופה המוצעת קצרה באופן משמעותי מתקופות ההתיישנות הרגילות בחוק הישראלי (ההתיישנות במקרקעין לא מוסדרים היא 25 שנה ובתביעות שאינן במקרקעין היא שבע שנים). ההמלצה הזו מקוממת במיוחד לאור חוסר האונים המופגן של המינהל האזרחי בהתמודדות אפילו עם המשימה הפשוטה יחסית של רישום הזכויות של עסקאות חדשות בשטחים בין רוכשים ומוכרים יהודים. קשה לראות כיצד יצליח המינהל האזרחי להתמודד עם הליך מורכב של רישום הזכויות במקרקעין של האוכלוסיה כולה, כולל הפלסטינים, לגבי זכויות היסטוריות בנות עשרות ואף מאות שנים. כיום, אפילו המדינה והצבא מנסים למצוא דרכים שיעקפו את הצורך ברישום הזכויות בטאבו, בשל מורכבות ההליך. זו פנטזיה לחשוב שמשהו מכל ההמלצות הנוגעות לעידוד רישום הזכויות בטאבו הוא אפשרי בטווח הזמן הנראה לעין. לכן, הצעתו שמי שלא ירשום את זכויותיו יאבד אותן היא לא פחות ממיסוד גזל האדמות על ידי המדינה.

אחת ההמלצות בדו"ח היא שיש להותיר את הטיפול בסכסוכי קרקעות בשטחים לגופים המוסמכים לכך על פי חוק – בתי המשפט השלום והמחוזי, ולהפקיע את הטיפול בסכסוכים אלו מידי גופים מנהליים, כולל בג"צ (אשר ביסודו נועד לביקורת על פעילויות רשויות השלטון והמנהל) שאינם מוסמכים ואינם ערוכים לטיפול בסכסוכי קרקעות.  הדו"ח ממליץ גם להקים בית משפט מיוחד לסכסוכי קרקעות, ולאפשר עיון פומבי במרשם המקרקעין, ואלה רעיונות ראויים. אילו היה בשטחים מצב אידיאלי - חופש תנועה לכולם, גישה לערכאות משפטיות ולרשויות שלטון גם בשפה הערבית, פרוצדורות של יידוע ושיתוף הציבור, רגיעה ביטחונית, היעדר סכסוך מתמשך, אמון הדדי בין הציבור הערבי והיהודי, שיוויון זכויות מלא בין כל הציבורים, ושיוויון כוחות מול הרשויות - אזי היה מקום לקבל המלצות אלה. אבל במצב הקיים, חובה על רשויות השלטון בשטחים לפעול בצורה אקטיבית להגנה על זכויות הקנין של התושבים ולא לצפות מהם להגן בעצם על זכויותיהם בבתי המשפט האזרחיים הישראלים. דו"ח לוי עיוור למציאות זו ופשוט טומן את ראשו בחול, ולכן מסקנותיו, מוצדקות ככל שיהיו מבחינה תיאורטית טהורה, פשוט לא מחזיקות מים.

 


עקיבא מילר הוא עורך דין ירושלמי וסטודנט לתואר שני במשפטים באוניברסיטת ניו יורק

מאמרים נוספים