מאמרים

ניתוח עומק
הסולטאן הקודם קאבוס עם שר ההגנה האמריקאי וויליאם כהן, 1998 (צילום: ויקיפדיה)
01.08.2020

שני אתגרים למדיניות החוץ של עומאן ביום שאחרי הסולטאן קאבוס

מדיניות הניטרליות החיובית שעומאן נוקטת זה עשורים רבים העניקה לה תפקיד של מתווכת חשאית בין גורמי כוח אזוריים. כעת, אחרי חילופי שלטון ראשונים מזה יובל, עמדתה המסורתית עומדת בשאלה גדולה לאור עליית כוחה של מדינת איחוד האמירויות וקשיי צמיחה כלכליים מקומיים
על רקע מותו של סולטאן עומאן קאבוס בן סעיד אאל סעיד בינואר השנה, נוהא ח'אלד, חוקרת מצרייה בתחום הפוליטיקה וההיסטוריה של המזרח התיכון, מנתחת את האתגרים העומדים בפני הסולטאן החדש של עומאן הית'ם בן טארק, בתחום מדיניות החוץ. במאמרה, ח'אלד מציגה בקצרה את ההיסטוריה של מדיניות החוץ הייחודית של עומאן - מדיניות הניטרליות החיובית; עומדת על הסיבות להתגבשותה באופן ייחודי זה, ומונה שני אתגרים לשימורה בעת הנוכחית. יש לציין שהמאמר פורסם באתר של מכון המחקר של קבוצת אלג'זירה הקטארית. לא בכדי, מדינת איחוד האמירויות זוכה במאמר ליחס עוין, ולא בכדי תפקידה האזורי של קטאר כמעט שאינו מוזכר.
 
ח'אלד פותחת בכך שמדיניות הניטרליות החיובית שעומאן נוקטת זה עשורים רבים, הרחיקה את הסולטנות מאור הזרקורים והעניקה לה תפקיד של מתווכת חשאית בין גורמי כוח אזוריים. זאת בניגוד לשכנותיה המעורבות בסכסוכים רבים במזרח התיכון. בה בעת, אותה מדיניות הפכה את עומאן לשחקנית חשובה בזירה הבין־לאומית, כפי שניתן היה לראות בתפקידה המרכזי בחתימה על הסכם הגרעין בין איראן ומדינות המערב ב־2015. אלמוניותה וחשיבותה של עומאן יחד מקנות לה מסתורין, שכדי להבינו, גורסת ח'אלד, יש להתבונן בהיסטוריה הייחודית של הסולטנות.
 
בעוד שרוב מדינות המפרץ התעצבו בשלב מאוחר של ההיסטוריה המודרנית, לעומאן יש מסורת פוליטית קדומה ומורכבת יותר, שהתאפיינה במיצובה הרחק מהמערכת השלטונית האזורית בתקופה העות'מאנית ובלב המערכת השלטונית של בריטניה באזור, בדרכה להודו. עם התגבשות המערכת האזורית הערבית, כאשר מדינות ערב החלו להיעשות עצמאיות, היחס לעומאן היה עוין הן מצד ציר הרפובליקות הרדיקליות והן מצד ציר המונרכיות השמרניות, עד שעוינות זו דעכה במהלך שנות השבעים.
 
בום הנפט ועליית קאבוס לכס השלטון הובילו אומנם להצטרפות עומאן למערכת האזורית הערבית, אולם לא ביטלו את נטייתה של הסולטנות להתרחק מעמודי התווך של סדר היום הערבי, כגון עמדת מדינות ערב בסכסוך הערבי-ישראלי או הימנעותן מהישענות ביטחונית על מדינות שאינן ערביות. עומאן שמרה על יחסים טובים עם מצרים גם לאחר שזו נרמלה את יחסיה עם ישראל, ואף יצרה בעצמה ערוצי קשר עם ישראל, וכן הרגישה בנוח להסתייע בצבא האיראני כדי להתמודד עם ניסיון המרד במחוז דופאר. עומאן שמרה על יחסי ידידות עם איראן גם לאחר המהפכה האסלאמית במדינה, והיא עודנה עומדת לצד הודו, על אף ששאר מדינות ה־GCC (מועצת שיתוף הפעולה של המפרץ הכוללת את ערב הסעודית, מדינת איחוד האמירויות הערביות, בחרין, כווית, קטר ועומאן – א"נ) תומכות בפקיסטן.
 
ח'אלד עומדת על שני גורמים שסייעו לסולטאן קאבוס להמשיך במדיניות הניטרליות החיובית של ארצו גם כאשר זו חרגה מסדר היום הערבי: ראשית, עומאן היא המדינה השנייה בגודלה במפרץ מבחינה גיאוגרפית ודמוגרפית לאחר ערב הסעודית (בעומאן כ־5 מיליון איש, 45% מהם זרים; באיחוד האמירויות אומנם כ־9 מיליון איש, אך מתוכם כ־90% זרים. בשורה התחתונה, בעומאן ישנם יותר עומאנים מאשר אמירותים באיחוד האמירויות – א"נ). שנית, רווחי הנפט של עומאן, אף שהם נמוכים בהשוואה לשאר מדינות המפרץ, אפשרו לסולטאן לבצע מודרניזציה בארצו ולבצר את מדיניות החוץ שלו מפני לחצים חיצוניים. ח'אלד סבורה ששני גורמים אלה נשחקים כעת על ידי שני האתגרים שעומדים כעת בפני הסולטאן החדש: עליית כוחה האזורי של מדינת איחוד האמירויות וקשיי הצמיחה בכלכלה העומאנית מחוץ לסקטור הנפט.
 
דילמת המדינה הקטנה
כדי להסביר את שורשי הניטרליות החיובית המאפיינת את מדיניות החוץ העומאנית, ח'אלד נשענת על מחקרם של Steinsson ו־Thorhallsson מאוניברסיטת אוקספורד העוסק במדיניות החוץ של מדינות קטנות. ח'אלד טוענת כי עומאן מתאימה למודל המדינה הקטנה שהחוקרים מתארים, ולפיו עוצמת ההשפעה האזורית של מדינות קטנות מוכתבת על ידי גבולותיהן, והיא בהכרח קטנה בהשוואה להשפעתן של מדינות גדולות יותר; כך גם יכולתן הפחותה של מדינות קטנות להתמודד עם לחץ בנושאי מדיניות שמופעל עליהן מצד מדינות גדולות. נוסף על כך, למדינה עם אוכלוסייה קטנה תהיינה דרכים מועטות להשיג פיתוח כלכלי, בהשוואה למדינות גדולות. על כן, לפי המודל, מדינות קטנות מנסות על פי רוב להשיג ערבויות לביטחונן מצד כוחות חיצוניים, כמו למשל מעצמות – כך מסבירה ח'אלד את קרבתה המסורתית של עומאן לבריטניה ואחר כך לארה"ב. כמו כן, מדינות קטנות ינסו לשמור על קרבה ועל מרחק שווים מכוחות מתעמתים, כפי שעומאן עושה לגבי איראן ולגבי ערב הסעודית; איזון כזה מאפשר למדינות קטנות להקטין את האיום הפוטנציאלי של כוחות אלה עליהן. מדינות קטנות ישאפו גם להשתתף ולפעול בפורומים אזוריים או בין־לאומיים שבהם יש להן קול שווה למדינות גדולות יותר – שאיפה זו היא שדחקה בעומאן להצטרף ל־GCC. השלכה נוספת של היות עומאן מדינה קטנה על מדיניות החוץ שלה, היא התפקיד שנטלה לעצמה כמתווכת בין מדינות יריבות באזור. מתפקיד זה עומאן מפיקה רווח כפול – יכולת התיווך הייחודית שלה מרגיעה מתחים אזוריים ובכך תורמת לביטחונה הלאומי, אך היא גם משדרגת את השפעתה ואת כוחה הדיפלומטי.
 
כאן יש להעיר כי מוקדם יותר ח'אלד ייחסה את יכולתה של עומאן לשמור על מדיניות הניטרליות החיובית שלה דווקא לגודלה היחסי במפרץ ולעוצמתה הכלכלית.
 
בהתבסס על הגורמים ההיסטוריים שתרמו להתבססות הדיפלומטיה העומאנית באופן נפרד מהמערכת האזורית הערבית, ועל סמך הגורמים המבניים של עומאן כמדינה קטנה, ח'אלד מסיקה כי לא צפוי שינוי כיוון בכל הנוגע למדיניות הניטרליות החיובית של הסולטנות, וכי הסולטאן החדש צפוי לשמור בנושא זה על רציפות. עם זאת, שימור המדיניות ידרוש התמודדות עם עליית כוחה האזורי של מדינת איחוד האמירויות, המאיימת על תפקידה של עומאן, וכן עם השפעתה של ירידת מחירי הנפט על היציבות הפנימית בעומאן ועל כוחה הדיפלומטי.
 
אתגר האמירויות
מדינת איחוד האמירויות היא המדינה השלישית בגודלה במפרץ, ומספר תושביה שאינם זרים הוא שליש ממספר התושבים בעומאן. עם זאת, רווחי הנפט הגדולים של האמירויות אפשרו למדינה זו לשמור על תפקיד מרכזי באזור. כוחה של מדינת איחוד האמירויות האמיר במיוחד לאחר מלחמת עיראק ב־2003, עם הקפיצה הנוספת במחירי הנפט. קפיצה זו אפשרה לאמירויות לשנות מן היסוד את המבנה החברתי והכלכלי במדינה ובכך לגוון את כלכלתה, בשעה שהכלכלה העומאנית נותרה מבוססת בעיקר על סקטור הנפט.
 
פערי הכוחות שנבעו מכך הגבירו את התיאבון של מדינת איחוד האמירויות לממש את שאיפתה המדינית לשלוט בפועל בחצי האי מסנדם – מובלעת עומאנית שנמצאת על מצרי הורמוז בעלי החשיבות האסטרטגית ואשר מוקפת מכל עבריה במדינת איחוד האמירויות. עומאן נאבקה בשאיפה זו של איחוד האמירויות, שהתבטאה בניסיונותיה של האמירויות לקנות השפעה בתוך עומאן ולהפעיל לחץ מבחוץ. לשם כך הנהיגה עומאן חקיקה שמונעת מזרים בעלוּת על קרקעות באזורי הגבול שלה. חקיקה זו באה לאחר שאזרחי האמירויות כבר רכשו קרקעות בעומאן. המתיחות בין שתי המדינות, שהתבטאה אף בחשיפת תאי ריגול של האמירויות בעומאן, נובעת גם מחילוקי הדעות בעניין המצור על קטאר ובעניין המלחמה בתימן. עומאן מודאגת במיוחד מהמעורבות של איחוד האמירויות ושל ערב הסעודית במחוז אלמהרה בתימן. מחוז זה גובל בעומאן ולאנשיו קשרים שבטיים והיסטוריים עם שכניהם העומאנים.
 
לעומאן יש עמדת כוח מסוימת בעניין התימני, שכן היא אוחזת במפתחות התיווך דרך קשרים פתוחים שיש לה עם החות'ים. מנגד, כובד משקלן של ערב הסעודית ושל מדינת איחוד האמירויות עודנו מכריע לכיוון המשך הסכסוך. שליטתה בפועל של מדינת האמירויות באי התימני בעל החשיבות האסטרטגית סוקוטרה ונוכחותה בדרום תימן - מחלישות ומצמצמות את תפקידה של עומאן בסכסוך כמתווכת ומקנות למדינת האמירויות כוח מנוף נוסף בבריתה עם ערב הסעודית ועם הממשל האמריקאי הנוכחי (המעוניינים להחליש את החות'ים ואת פטרוניהם באיראן – א"נ).
 
כדי להתמודד עם מצב עניינים זה, מדינה קטנה כמו עומאן יכולה להתקרב עוד יותר לכוח המרכזי הערב לביטחונה – ארה"ב. כך ניתן להסביר את החלטתו של הסולטאן קאבוס לארח פומבית את ראש ממשלת ישראל נתניהו באוקטובר 2018, וכן את נוכחותה של שגרירת עומאן בוושינגטון בעת ההכרזה על עסקת המאה. ח'אלד סבורה כי "הנוכחות העומאנית בפגישה מצביעה על כיוון חדש ביחסי עומאן-ארה"ב, כיוון שימשיך גם אם הממשל הנוכחי יתחלף או אם המצב במפרץ ישתנה, משום שהתיווך בסכסוך הערבי-ישראלי אינו מרכזי מבחינה גיאופוליטית – בניגוד לתיווך בין איראן והמערב – ולכן הבטחת התמיכה האמריקאית, הדבקת קצב ההתקרבות בין ממשל טראמפ ואבו דאבי וההימנעות מהתעמתות עם ישראל ועם הלובי שלה במסדרונות הפוליטיקה האמריקאית - מהוות הכרעה פרקטית מבחינתה של עומאן."
 
האתגר הכלכלי
בעומאן, כמו במדינות ערב אחרות, ניצת גל מחאות גדול בשנת 2011, ובליבו חוסר שביעות רצון של הציבור מגובה המשכורות ומהאבטלה. הסולטנות הכילה את המחאות באמצעות הגדלת ההוצאה הציבורית והעסקת אזרחים רבים בתוך מנגנוני המדינה, מה שהעמיס מאוד על תקציב המדינה. עם ירידת מחירי הנפט בעשור הנוכחי ובשל הסתמכות המדינה על סקטור הנפט וחוסר הצלחתה לגוון את הכלכלה, גדל אף יותר הגירעון בתקציב המדינה. באופן מסורתי, עומאן נוקטת מדיניות פנים זהירה. הכורח של שלטון קאבוס להתמודד עם שתי התקוממויות – אחת בצפון ואחת במחוז דופאר – הוביל לאימוץ מדיניות פנים שהיטיבה עם שימור הקיים ובכך סייעה לשמור על ביטחון חברתי ועל יציבות כלכלית תוך הסתמכות על רווחי הנפט. מדיניות פנים זו של עומאן עומדת בניגוד למדיניותן של מדינות כגון קטאר ואיחוד האמירויות, שניצלו את הרווחים ממשאבי הטבע שלהן כדי להזניק את הכלכלה ואת החברה קדימה בבניית תשתיות ובפיתוח סקטורים נוספים.
 
פיגור התשתיות החינוכיות והמקצועית בעומאן בהשוואה למדינות אחרות במפרץ משליך בתורו גם על איכות השירותים הציבוריים של המדינה, ובכללם השירות הדיפלומטי. על כן, סבורה ח'אלד, "הדילמה העיקרית של מדיניות החוץ של עומאן – מלבד האתגרים החיצוניים – היא התנעת רפורמה לבניית מוסדות מקצועיים, במקום להישען על כושר ההובלה הכריזמטי של אדם זה או אחר. דבר זה יקנה לה חסינות מפני ניסיונות לחדור למוקדי קבלת ההחלטות שלה או לקנות נאמנויות. על אף ההמשכיות שאפשרו לה החוגים האחראיים למדיניות החוץ העומאנית זה עשורים, כדי להתמודד עם המצב האזורי והבין־לאומי, עומאן כעת חייבת לערוך מודרניזציה חברתית ומוסדית, שהיא לבדה תהווה ערובה למדיניות חוץ מבוססת יותר, עצמאית יותר ונוכחת יותר בקרב שכנותיה".
 
ח'אלד מדגישה כי אין זה מפתיע שהסולטאן קאבוס בחר בהית'ם כיורשו, שכן האחרון הוא האחראי לחזון 2040 שעוסק בעתיד החברתי והכלכלי של עומאן ומבוסס על תחזיות שלפיהן הנפט לא ישחק תפקיד מרכזי בכלכלתה לאחר שנת 2040, אז עומאן תיוותר עם כ־5 מיליארד חביות נפט בלבד. ח'אלד מעריכה כי עד לביסוס מנועי צמיחה חלופיים, וכל עוד הגירעון נותר על קנו בטווח הקרוב, עומדות בפני עומאן שתי חלופות עיקריות: פנייה לקבלת סיוע מהבנק העולמי, מה שיחייב ביצוע רפורמה שעלולה להיות מסוכנת במערכת המיסוי או פנייה למדינות המפרץ השכנות, כפי שכבר עשתה עומאן ב־2011. כך או כך, על עומאן יהיה לכייל את מדיניות החוץ שלה בהתאם להתחייבויותיה הכספיות, ועל כן סביר שהיא תבחר בחלופת הבנק העולמי כדי להימנע מלכבול עצמה לשכנותיה, שבשנים האחרונות מציבות לה כאמור אתגר אסטרטגי.
 
לסיכום, ח'אלד מעריכה כי כדי להמשיך את מדיניות הניטרליות החיובית שלה ולהתמודד עם שני האתגרים העיקריים העומדים בפניה – התחזקות מדינת איחוד האמירויות ופיתוח הכלכלה בהתאם לחזון 2040 – עומאן זקוקה לתמיכה האמריקאית יותר מאי פעם, ועל כן היא תעדכן את מדיניות החוץ שלה כך שזו תתאים יותר לעמדות האמריקאיות בשורה של נושאים. יהיה זה צעד מסוכן פחות מאשר פנייה לשכנותיה במפרץ, שידרשו בתמורה להטיל מגבלות על יחסיה עם תימן ועם איראן. מנגד, התקרבות לארה"ב תעלה פחות משום שארה"ב עודנה זקוקה לקשריה של עומאן עם איראן, או לכל הפחות מקבלת אותם בהבנה. גם בסוגיה הפלסטינית, שמירה על ערוצים פתוחים מול ישראל תאפשר לה להתגונן מפני הסכנה שישראל תקלקל את קשריה של עומאן עם ארה"ב. ח'אלד חותמת באומרה כי עומאן בכל מקרה לא תקבל ערבויות לשמירה על מדיניות חוץ עצמאית וניטרלית תוך יום אחד, וכי קבלת ערבויות כאלה תהיה כרוכה בביצוע רפורמות חברתיות ומוסדיות ובמתן עדיפות למימוש חזון 2040.

בשיתוף עם מאמרים נוספים