תכנית קרי, המסתמנת כהסכם מסגרת להסדר קבע עתידי בין ישראל לפלסטינים, מעוררת חרדה רבה בירדן, על ממשלתה ואזרחיה, לא פחות מאשר בימין הישראלי. במאמר זה אנסה להסביר מדוע, ולנתח את התמודדותה של ירדן הרשמית עם מעמדה הנוכחי והעתידי של האוכלוסיה הפלסטינית בממלכה, לנוכח המגעים בין ארצות הברית, ישראל והרשות הפלסטינית על הסכם המסגרת של קרי.
את עמדתה של ירדן ביחס לפתרון שתי המדינות ניתן לסכם, במשפט אחד, כ"אוי לי מיצרי ואוי לי מיוצרי". אולם כדי להבין לעומק את המתרחש בירדן בהקשר זה כדאי לעמוד בקצרה על ההיסטוריה של היחסים הירדנים-פלסטינים בהיבט הטריטוריאלי והאנושי.
ירדן והגדה המערבית
ממלחמת 1948 יצאו מפסידים הרבה ושני מנצחים: ישראל, שהקימה מדינה, וירדן, שכבשה את הגדה המערבית. בשנת 1949 החליטה ירדן להעניק אזרחות ירדנית מלאה לכל הערבים שהתגוררו בשטחה הריבוני (בגדה המזרחית) ותחת שלטון צבאה (בגדה המערבית), וחוק האזרחות הירדנית משנת 1954 (שהחליף את חוק האזרחות של עבר הירדן משנת 1928) הוחל על כל מי שהתגורר בשטחים האמורים לעיל בין ה-20 בדצמבר 1949 וה-16 בפברואר 1954. כך הפכה ירדן למדינה הערבית היחידה שהעניקה אזרחות מלאה לפלסטינים, פליטים ושאינם פליטים, שהיו תחת שלטונה בשתי הגדות. ב-1950 סיפחה ירדן רשמית את הגדה המערבית ושילשה את אוכלוסיית הממלכה. הסיפוח הוסיף לירדן לא רק את השטחים הפוריים של הגדה המערבית ואת המקומות הקדושים בירושלים, אלא גם אוכלוסייה עירונית משכילה שתרמה רבות להתפתחותה של המדינה בעשורים הבאים.
לאחר מלחמת 1967 החשיבה ירדן את הגדה המערבית כשטח ירדני שנכבש בידי ישראל. אולם בהדרגה, ובצל המאבק בין ירדן לאש"ף על ייצוג שאלת פלסטין והנסיבות המדיניות המשתנות, החל המלך חוסין להכיר בקיומה של לאומיות פלסטינית עצמאית, תוך שהוא מבקש לתחום אותה לגדה המערבית (ובהמשך לעזה) אך לשמור על הקשר בין הגדה לבין ירדן. במרס 1972 הציע המלך לשנות את שמה של הממלכה ההאשמית ל"ממלכה הערבית המאוחדת", פדרציה ירדנית-פלסטינית בשתי הגדות שבה תישמר בכורתה של הגדה המזרחית. לאחר מלחמת 1973 ובעקבותיה החל המלך להשתעשע ברעיון של משאל עם בגדה המערבית על שלטון עצמי הקשור לירדן, אך באוקטובר 1974 החליטה עבורו ועידת הפסגה הערבית ברבאט כי אש"ף הוא הנציג הלגיטימי והבלעדי של הפלסטינים.
ניתוקה של ירדן בכפייה מייצוג הפלסטינים הבשיל לכדי מו"מ בין ירדן לאש"ף, שנוהל לסירוגין במהלך החצי הראשון של שנות השמונים, על קונפדרציה ירדנית-פלסטינית שבה ייהנו הפלסטינים מריבונות מדינית מלאה בגדה המערבית, תוך זיקה לירדן. כפי שהיה במגעים בין ירדן לאש"ף ערב מלחמת האזרחים בירדן ("ספטמבר השחור", 1970), חזיתות השמאל באש"ף לחצו על ערפאת וסיפקו לו סיבה, או תירוץ, שלא להשלים את ההסכם עם ירדן. נסיון עוקב להשיג הסכם דומה, הפעם בערוץ ישראלי-ירדני ישיר ("הסכם לונדון", 1987), הוכשל על ידי ראש הממשלה שמיר.
ב-31 ביולי 1988, לאחר חודשים ארוכים של אינתיפאדה בגדה המערבית שחוללה תסיסה בגדה המזרחית, ובייחוד בריכוזי האוכלוסיה הפלסטינית בממלכה, הודיע המלך חוסין על ניתוק הזיקה (פַכּ אל-אִרְתִבַּאט) מהגדה המערבית. בן לילה השתנה מעמדה של הגדה המערבית בעיני ירדן משטח ירדני כבוש לטריטוריה חסרת בעלים, שישראל ואש"ף מוזמנים להתקוטט עליה. עם זאת, החלטת ניתוק הזיקה מעולם לא אושררה כחוק בפרלמנט ובסנאט הירדני, ומבחינה משפטית היא סותרת את החוקה. לכך יש משמעויות משפטיות ניכרות בסוגיית האזרחות, הפליטים, ובשאלות של בעלות על רכוש וקרקעות בגדה המערבית.
התנהגותו של הצד הירדני במשלחת הירדנית-פלסטינית המשותפת לוועידת השלום במדריד הדגימה היטב את ה"ברוגז" הירדני על ישראל ועל הפלסטינים. שני האחרונים "החזירו" לירדן בהכרזה המפתיעה על הסכם אוסלו שנתיים לאחר מכן. יום לאחר ההכרזה על הצהרת העקרונות בין ירדן לאש"ף בנובמבר 1993 חתמו ירדן וישראל על הצהרת עקרונות להסכם שלום ביניהן, שנחתם שנה לאחר מכן. הסכם אוסלו והקמת הרשות הפלסטינית חוללו זעזוע עמוק דווקא אצל מי שכבר הקים לעצמו מדינה: ישראל, שמתקשה עד היום להתמודד עם המשמעות שיש לכך על ההגדרה העצמית שלה, וירדן. עבור הממלכה, הסכם אוסלו, הקמת הרשות הפלסטינית והסכם השלום הירדני-ישראלי דווקא החריפו, ולא מיתנו, את המתח הבין-קהילתי בין "ירדנים" ל"פלסטינים" בגדה המזרחית, ואת המחלוקת סביב היחסים העתידיים בין ירדן לבין הגדה המערבית.
ירדן והפלסטינים
המימד הטריטוריאלי ביחסי ירדן-פלסטינים הוא עוד פחות סבוך מהמימד האנושי, הנוגע לעצם ההבחנה בין "ירדני" לבין "פלסטיני". העובדה כי הפלסטינים בשתי הגדות הפכו ב-1949 לאזרחים ירדנים מלאים הופכת את דקויות הגדרות הלאום והמוצא בירדן למורכבות ביותר. הן תלויות בתהפוכות הזמן, המרחב, זהותו של המבקש הגדרה כזו וזהותו של המציע אותה, ולעתים גם באיזו שעה ביום שואלים את השאלה.
מבחינת החוק הירדני אין מחלוקת כי כל תושבי הגדה המערבית והגדה המזרחית בין השנים 1949—1954 הם אזרחי ירדן או זכאים לאזרחות ירדנית. עבור הפלסטינים זוהי הגדרה מספקת, ואין בלאומיותם הפלסטינית כדי לסתור את אזרחותם הירדנית. עבור עבר-ירדנים רבים, לעומת זאת, בין הלאומיות הפלסטינית לבין הלאומיות הירדנית קיימת בהכרח סתירה. לשיטתם, מאחר שהאזרחות הירדנית נכפתה על הפלסטינים, הללו יהיו חשודים לעולם ב"נאמנות כפולה". לכן נתבעת האוכלוסיה הירדנית-פלסטינית לשאת בסבלנות את אפלייתה בירדן עד קום המדינה הפלסטינית, ואז "לבחור" האם ברצונה להשתייך לירדן וליהנות בה משוויון זכויות מלא, או להגר למדינה הפלסטינית. אפשרות נוספת, המתחדדת בשנים האחרונות בשיח העבר-ירדני, מכונה "שיבה פוליטית": הפלסטינים-הירדנים שייאלצו להישאר בירדן או יבחרו לעשות כן ייהנו מזכויות תושב בירדן אך יממשו את זכויותיהם הלאומיות (ובראשן הזכות לבחור ולהיבחר) במדינה הפלסטינית בלבד.
גם אם נדמה שהחוק הירדני בסוגיית האזרחות ברור, הביורוקרטיה הירדנית סיבכה אותו לבלי הכר בשלושת העשורים האחרונים, מתוך רצון להפריד ככל שניתן בין אוכלוסיות הגדה המזרחית והגדה המערבית. שורש הבעיה טמון לא ב"החלטת ניתוק הזיקה" מיולי 1988 אלא בנהלים שנקבעו חמש שנים קודם לכן. ביוני 1983, בעקבות כשלון השיחות בין ירדן לאש"ף על כניסה משותפת לתהליך מדיני עם ישראל על בסיס "תכנית רייגן", החליטה ממשלת ירדן לנפק תעודות מסע צבעוניות לאזרחיה ממוצא פלסטיני המתגוררים בשתי הגדות. בכך היא הבחינה בפועל בין שני מעמדות באוכלוסיה הירדנית-פלסטינית – תושבי הגדה המערבית קיבלו תעודות מסע ירוקות (להלן "ירוקים"), ותושבי הגדה המערבית שהתגוררו בגדה המזרחית קיבלו תעודות מסע צהובות (להלן "צהובים"). בעוד שה"צהובים" נהנו מאזרחות ירדנית מלאה על פי הסיווג החדש, זכות המגורים בירדן נשללה מה"ירוקים" ותוקף דרכוניהם הפך לזמני. במקביל חדל הדרכון הירדני להוות תעודה רשמית המעידה על אזרחות, וזו הותנתה בהנפקת "תעודת משפחה" (דַפְתַר עַאאִ'לַה) ולאחר מכן "מספר לאומי" (רַקַם וַטַנִי).
אף שבהחלטת ניתוק הזיקה נקבע כי רק מי שהתגורר בגדה המערבית ב-31 ביולי 1988 ייחשב פלסטיני, הרשויות בירדן ניצלו אותה כדי להפוך את ה"צהובים" באשר הם לירדנים ובעיקר כדי להפוך את ה"ירוקים" בכל מקומות מושבותיהם לפלסטינים. חמש השנים שחלפו בין 1983 ל-1988 הפכו קריטיות עבור הפלסטינים-הירדנים והן הבסיס לערפול, הלא-חוקתי מלכתחילה, במעמדם המשפטי: "ירוק" שהתגורר בשנת 1985 בגדה המזרחית, נניח, נחשב "ירדני" על פי החלטת ניתוק הזיקה; בעוד ש"צהוב" שהתגורר באותה שנה בגדה המערבית נחשב "פלסטיני" על פי ההחלטה.
בשנים האחרונות החל משרד הפנים הירדני לנצל את הבלבול הזה כדי לשלול את אזרחותם של ירדנים ממוצא פלסטיני. למעשה, ירדן נכנסה ל"מלחמה דמוגרפית" שקטה עם ישראל על גבה של האוכלוסיה הפלסטינית בגדה המערבית, כשישראל מבקשת להגדיר כמה שיותר מאלה כ"ירדנים", בעוד שירדן מבקשת להגדיר כמה שיותר מהם כ"פלסטינים". זאת היא עושה באמצעות עדכון רישומי ה"צהובים" שלה, הנתבעים לספק הוכחה לכך שמוצאם מהגדה המערבית במגעיהם עם הרשויות לצרכים ביורוקרטיים שונים (למשל, חידוש דרכון או הנפקת תיעוד רשמי). מאחר שמרשם האוכלוסין הפלסטיני נשלט כמעט כליל על ידי ישראל הבקשה נדחית, ואז מגיבות הרשויות בירדן בהפיכת ה"צהובים" ל"ירוקים". כך נשללת באבחה אחת אזרחותם הירדנית של פלסטינים, שמשמעותה מניעת זכויות ושירותים בסיסיים שהמדינה מעניקה לאזרחיה.
הפליטים והעקורים
התסבוכת המשפטית-זהותית הירדנית-פלסטינית משפיעה גם על עמדתה של ממשלת ירדן ביחס לשאלת הפליטים (שהגיעו לירדן ב-1948) והעקורים (שהגיעו לגדה המזרחית ב-1967), ומסבירה את יחסם האמביוולנטי של ממשלת ירדן ושל אזרחיה להקמת מדינה פלסטינית. שאלת האוכלוסיה הפלסטינית בירדן נוגעת ישירות לדמותה הנוכחית והעתידית של הממלכה, צביונה והרכבה הדמוגרפי. היא טומנת בחובה רגישויות פוליטיות עצומות על רקע יישובם הצפוי של רוב הפליטים בממלכה בכל תרחיש שנדון עד כה בין ישראל לבין הפלסטינים. בגין משמעויותיה והשלכותיה על שאלת הפליטים על דמותה של הממלכה היא נחשבת בעיני הצמרת הירדנית ל"לב הסוגיות", האינטרס הלאומי החיוני ביותר שעליו חייבת ירדן להגן במהלך הדיונים על הסדר הקבע.
על פי הערכות עדכניות, אוכלוסיית ירדן מונה כיום כ-6.4 מליון נפש. לא כולם אזרחי הממלכה; ירדן מאכלסת מאות אלפים רבים של זרים – מהגרי עבודה (רובם ממצרים) ופליטי מלחמה מעיראק ומסוריה, ויש המעריכים כי כחצי מתושבי הממלכה אינם אזרחיה. בשנת 2008 העריך השגריר האמריקאי בעמאן כי אם מביאים בחשבון את אוכלוסיית הפליטים הפלסטינים והעיראקים והעובדים הזרים, האוכלוסיה העבר-ירדנית מונה כעשרים אחוז בלבד מתושבי הממלכה. זה היה עוד לפני שהגיעו לירדן למעלה מ-600 אלף פליטים שברחו מזוועותיהם של משטר אסד והמורדים בסוריה. מכל מקום, למעלה משלושה מליון מבין תושבי ירדן הם פלסטינים: קרוב לשני מליון מאזרחיה רשומים כפליטים באונרא (פליטי 1948 וצאצאיהם), מהם מתגוררים פחות מ-20 אחוז בשלושה עשר מחנות הפליטים ברחבי הממלכה. קרוב למליון נוספים הם "ירוקים", דהיינו פלסטינים על פי החלטת ניתוק הזיקה, וכ-200 אלף נוספים הם עזתים במעמד תושב, דהיינו פלסטינים שמעולם לא היו אזרחי ירדן.
בין קבוצת הפלסטינים-הירדנים שחלה עליהם החלטת ניתוק הזיקה, קבוצת הפלסטינים-הירדנים בעלי תעודת המסע הירוקה וקבוצת הפלסטינים-הירדנים שעקרו לגדה המזרחית כתוצאה ממלחמת 1967, מתקיימת חפיפה חלקית בלבד. אולם בשנים האחרונות מתגבשת בקרב האליטה הירדנית עמדה עקרונית ביחס למו"מ על הסדר הקבע, שעל פיה שאלת הפליטים (1948) תיפתר באמצעות שילוב של שיבה ופיצויים, ושאלת העקורים (1967) תיפתר באמצעות שיבה "פוליטית" או פיזית לשטחי המדינה הפלסטינית לכשתקום. מטבע הדברים, לממשלת ירדן יש אינטרס להגדיל את קבוצת ה"ירוקים" וליצור חפיפה מלאה בינה לבין עקורי 1967, כדי ל"היפטר" מכמה שיותר מאזרחיה ולהפכם לאזרחי המדינה הפלסטינית, בפועל או בכוח.
מדינה פלסטינית
מדינה פלסטינית ממערב לנהר הפכה, ברבות השנים ולאחר התפכחותה של ירדן הרשמית מנסיונות איחוד הגדות, לאינטרס אסטרטגי ראשון במעלה של ירדן. זאת משום שהיא תְקַבֵּע את ההפרדה בין "ירדן" לבין "פלסטין" ותמנע פלסטיניזציה של ירדן עד כדי הגשמת סיוט ה"מולדת החלופית". הסיוט הזה רודף את ירדן בהתמדה, והמדיניות הישראלית כלפי הפלסטינים, ולעתים גם כלפי ירדן עצמה, מספקת לאחרונה סיבות טובות לחשש. בראשית 2003, למשל, הביע המלך עבדאללה חשש באזני נשיא ארה"ב, ג'ורג' בוש, כי ראש ממשלת ישראל אריאל שרון ינצל את הכאוס שיתפתח באזור כתוצאה מכיבוש עיראק כדי לאלץ מאות אלפי פלסטינים להגר מהגדה המערבית לירדן ולהקים בה בפועל את ה"מדינה הפלסטינית". לשרון הייתה היסטוריה מוכחת בקידום רעיון "ירדן הוא פלסטין", ואף שכלפי חוץ הוא נמלך בדעתו לאחר חתימת הסכם השלום עם ירדן, נראה שהירדנים קיבלו מדי פעם מידע שעורר את חשדם שתוכו של שרון אינו כברו.
עם זאת, לא עצם קיומה של המדינה הפלסטינית עומד בראש מעייניה של ירדן אלא מהותה של המדינה הזו; האם היא תהיה מדינה ריבונית ועצמאית, או תלותית וחלשה, ולכן פצצת זמן מתקתקת? במילים אחרות, אפשר לחדד את הניסוח השגור, "מדינה פלסטינית היא אינטרס אסטרטגי ראשון במעלה של ירדן", ולדייק יותר: "מדינה פלסטינית בת קיימא היא אינטרס אסטרטגי ראשון במעלה של ירדן". בשלב השני כדאי לשאול מיהי אותה "ירדן" שעבורה מדינה פלסטינית בת-קיימא היא אינטרס אסטרטגי. האם מדובר במשטר ההאשמי? באוכלוסיה העבר-ירדנית? באוכלוסיה הירדנית-פלסטינית? בקרב השחקנים השונים הללו תהיינה תשובות שונות לשאלה מהי המדינה הפלסטינית הרצויה מבחינתם. גם אם צמרת המשטר מסוגלת לְגַבּות ויתורים והחלטות פרגמטיות של הרשות הפלסטינית, ספק רב אם האליטות והאוכלוסיות העבר-ירדנית והירדנית-פלסטינית יעניקו גיבוי לגיבוי הזה. המלך חוסין התגבר בקושי רב על התנגדות עצומה לאישור הסכם השלום עם ישראל, והסכם השלום הישראלי-פלסטיני ייתקל בהתנגדות פנימית עזה יותר מכל כיוון אפשרי. זאת בזמן שהמלך עבדאללה רחוק מלהנות מרשת הבטחון הפוליטית שתמכה באביו המנוח.
במילים אחרות, ירדן, על ממשלתה ואזרחיה, נקרעת בין האינטרסים האמתיים שלה בקיומה של מדינה פלסטינית בת-קיימא לבין חוסר הרצון ואולי גם היכולת לשלם את המחיר המדיני, הפוליטי והזהותי הקשה שיהיה כרוך במדינה כזו. הוא הדבר ביחס להנהגות ולתושבים בישראל ובשטחים. שלושת הצדדים, מסתבר, לא מסוגלים להביא את עצמם להמציא מדינה חדשה באזור, ותוך כדי כך להמציא את עצמם מחדש. אפשר לשאול מהם בכלל הסיכויים להקמת מדינה פלסטינית במצב כזה. להלן נניח לשאלה זו ונשאל שאלות אחרות, ובראשן, כיצד ירדן מתמודדת עם הלחץ האמריקאי להציג לצדדים תכנית מסגרת להסדר קבע.
ירדן ותכנית קרי
תכנית המסגרת של קרי אינה אלא כפיה אמריקאית של הסדר קבע על שלושה בעלי עניין – ישראל, הפלסטינים וירדן – שהיו מעדיפים להתחמק מהחלטות קשות ולומר "לא" במקום "כן". אולם מרגע שהוברר כי מו"מ אכן מתקיים וכי ארצות הברית מתכוונת להציג הסכם מסגרת, ירדן נקרעת בין שני רצונות סותרים: להבטיח כי כל הסכם שיוצג יביא בחשבון את האינטרסים שלה, ובייחוד בנושא הפליטים, ירושלים והגבולות; ולהבטיח כי לא תיטול חלק ב"ויתורים" שהפלסטינים בהכרח ייאלצו לעשות. הדרך היחידה של ירדן להבטיח את האינטרסים שלה במו"מ היא להצטרף אליו, דבר שישראל והרשות הפלסטינית, כל אחת מסיבותיה היא, לא יפסלו על הסף. במלים אחרות, ירדן סבורה כי היא חייבת להצטרף למו"מ אך אסור לה לעשות זאת. ההחלטה המעורפלת שקיבלו קברניטיה בסבבי מו"מ קודמים, כל אימת שהיה נראה כי המו"מ מתחמם, הייתה "להימצא בחדרי המו"מ מבלי לשבת מסביב לשולחן", ו"לקפוץ" ישירות לשולחן כאשר יידונו שאלות שלירדן יש נגיעה ישירה בהן. במשך עשרים שנה, מאז הסכם אוסלו, המידע שהיה לירדן על המו"מ הישראלי-פלסטיני לא עורר בה את התחושה שעליה לקפוץ מיד לשולחן המו"מ, שמא תאחר את הרכבת.
מכיוון שגם שחקנים אחרים מעורבים בסיפור, כל צעד של כל אחד מהשחקנים מעורר חשדנות ועצבנות באחרים. כך, למשל, כאשר אבו מאזן עדכן לאחרונה את ג'ון קרי כי בכוונתו לנסוע לעמאן כדי להשיג את הסכמתה של ירדן להסכם המסגרת, מיד התעורר חששה של ירדן כי הנשיא הפלסטיני מבקש "להחתים" אותה על הויתורים שיציע לישראל במו"מ. אבו מאזן, כך טענו בירדן, יודע היטב שירדן תומכת במו"מ, והשגת "כיסוי" ירדני לא נועד אלא לסבך את ירדן בויתורים רגישים שאבו מאזן עצמו החליט להסכים להם. לכך יש להוסיף את העובדה שהירדנים מודעים לכך שאבו מאזן מפגין גמישות גדולה בשיחותיו עם האמריקאים אך טוען כי הוא חלש מכדי להביע עמדות כאלה בפומבי, ולכן הוא נזקק ל"מטריה" ערבית. נסיונו הגובר של אבו מאזן להחיות את ה"יזמה הערבית" כמקור סמכות למו"מ נתפס באור בעייתי בירדן, מכיוון שהיזמה עלולה לאפשר לנשיא הפלסטיני ויתורים בנושא הפליטים שירדן לא תוכל להסכים להם. מסיבה זו ירדן מדגישה לאחרונה, ביתר שאת, כי ה"לגיטימיות הבין-לאומית", או החלטות האו"ם השונות ביחס לסכסוך וביחס לפליטים, היא מקור הסמכות של המו"מ. לתפיסתה של ירדן, החלטות אלה הן ברורות ומחייבות יותר בשאלת הפליטים מאשר היזמה הערבית.
הירדנים משוכנעים, על בסיס שיחותיהם עם הצדדים למו"מ ועם האמריקאים, כי הסכם המסגרת שיציג קרי יכלול הכרה בישראל כמדינה יהודית; יבסס נוכחות צבאית ישראלית בבקעת הירדן; לא יזכיר את ירושלים המזרחית כבירת המדינה הפלסטינית ואת מעמדה המיוחד של ירדן במקומות הקדושים; ויוביל ליישוב הפליטים הפלסטינים בירדן. אין תמה, אם כן, כי מאמציו המרשימים של מזכיר המדינה האמריקאי מתקבלים בירדן בחשש. חלק מהצמרת הירדנית סבורה, כמו שר הבטחון יעלון, כי קרי מנהל מסע אישי, רגשי, ותוהה עד כמה הוא מייצג את המחויבות שיש לנשיא ארה"ב להצלחת התהליך. גם אלה שאינם סבורים כך חוששים כי כל התנאים פועלים לרעת הפלסטינים: בניגוד לעבר, איך לחץ ערבי אפקטיבי על ישראל (מצרים וסעודיה עסוקות בעניינים בוערים יותר עבורן, בזירה הפנימית ובחזית סוריה-איראן, בהתאמה); ההנהגה הפלסטינית חלשה מאוד; והמתווך האמריקאי הוא פרו-ישראלי כתמיד, והפעם הוא אף מסכים להגדרת ישראל כ"מדינה יהודית".
אין תמה שהירדנים נזכרים ב"תקדים אוסלו": הסכם מסגרת שישקף אינטרסים פלסטיניים בלבד ויתעלם מאינטרסים ירדניים, אשר ינחת על ירדן בהפתעה ויכה את צמרת המשטר, את האליטה ואת אזרחי הממלכה בהלם מוחלט. אין תמה גם שבפרלמנט קמה חזית למאבק בתכנית קרי ובה חברים כחמישית מחברי הבית, ואין תמה שפעילים באופוזיציה העבר-ירדנית השבטית מפגינים מול הפרלמנט בקריאות מתריסות: "רק ירדן והעם הם קווים אדומים". במשתמע, לא ביקורת כלפי המלך ולא כל "קו אדום" אחר שהמשטר מבקש לשרטט לעם.
מכל הסיבות שנמנו לעיל נראית הודעת הארמון, בתום פגישתו האחרונה של המלך עבדאללה עם ג'ון קרי, כתמיכה מותנית של ירדן במו"מ, תמיכה התלויה ב"אינטרסים העליונים" של ירדן. זו יכולה להיות סנונית ראשונית של לחץ נגדי של ירדן על ארה"ב, ישראל והפלסטינים להתחשב באינטרסים של הממלכה, אולם זו יכולה להיות גם סנונית ראשונה של התקפלות של המשטר בפני לחץ פנימי לדחיית הסכם המסגרת. למידע המצטבר על מתווה הסכם המסגרת נלווים חששות נוספים בירדן: לחץ מדיני וכלכלי ישיר או עקיף לשיתופה בניהולה של המדינה הפלסטינית, תמורת הכרה רשמית בזכויותיה במקומות הקדושים בהסדר הקבע או סיוע נדיב בתחומי האנרגיה והמים. חשש נוסף, ומתבקש, הוא כי הסכם המסגרת שיציג קרי יהיה עסקה רעה מאוד עבור ירדן, מכיוון שהוא לא יביא להקמת מדינה פלסטינית אך כן יניע תהליך של שינוי המשוואה ההיסטורית בזכויותיהם וחובותיהם של עבר-ירדנים וירדנים ממוצא פלסטיני. במלים אחרות, העבר-ירדנים "ייתבעו" לשלם את מחיר הסכם המסגרת בביטול האפליה והענקת שוויון זכויות מלא לירדנים ממוצא פלסטיני, וזאת בזמן שהמדינה הפלסטינית עדיין קיימת על הנייר בלבד. מכיוון אחר חוששת ירדן לעמדה הקשה שבה תימצא, כיו"ר מועצת הבטחון של האו"ם במהלך חודש ינואר 2014 וכחברה לא קבועה במועצה בשנתיים הקרובות, כאשר תידרש להכריע בהצבעה אפשרית על הכרה בישראל כ"מדינה יהודית".
הגדלת אוכלוסיית הפליטים ומשיכת הפיצויים בשמה
המדיניות שהחליט המשטר לנקוט, בשלב הנוכחי, היא מעניינת ומפתיעה. ההחלטות המרכזיות המסתמנות הן התרחקות של ירדן מכל החלטה הנוגעת לאדמת הגדה המערבית עצמה – למשל, מימוש זכות השיבה ועתיד בקעת הירדן; נסיון להגדיל את הנתח הכספי שתקבל ירדן מהפיצויים לפליטים בניתוק משאלת מימוש זכות השיבה; והכשרת דעת הקהל הירדנית לוויתורים שיידרשו בתכנית קרי, ובמיוחד בנושא הפליטים. החלטות אלה מעידות על נסיון ירדני להוציא מתוק מעז: כמדינה חלשה, שמושפעת מאוד מתוצאות המו"מ אך בקושי יכולה לעצב אותן, ירדן אמנם "תשלם" על הסכם המסגרת בקביעת עובדת יישובם של הפליטים בירדן עוד טרם הקמת המדינה הפלסטינית, אך לכל הפחות תשיג הכרה משפטית בזכויותיה על אירוח הפליטים הללו מאז 1948.
כבר בשלהי תקופת שלטונו של המלך חוסין המנוח נקבעה עמדתה (המציאותית) של ירדן ביחס לשיבת הפליטים. היא נוסחה כתביעה ל"שיבה או פיצויים" בשונה מתביעה ל"שיבה ופיצויים". עם עלותו של המלך עבדאללה לשלטון הוא הרחיק לכת והזכיר, בהזדמנויות שונות, כי הפליטים הם אזרחי הממלכה, ואם יבחרו להישאר בה "לא תהיה בעיה, שכן אנו משפחה אחת". הוא אף העריך כי רוב הפליטים יבחרו להישאר בירדן. בעשור האחרון, עם זאת, מקבלי ההחלטות בירדן מיעטו להתייחס לנושא זה, הן משום שהמו"מ הישראלי-פלסטיני היה תקוע הן משום שהקרע בין המשטר לבין האוכלוסיה העבר-ירדנית כה החמיר, ואוכלוסיה זו כה הקצינה את עמדותיה הבדלניות, עד שכל דיון בסוגיה הפך לרגיש ונפיץ במיוחד – עד כדי איום גלוי על יציבות המשטר, בהזדמנויות שונות.
במאי 2011 זרק ראש הממשלה דאז, בַּחִ'ית, אבן למים המעופשים, ועורר סערה רבתי. בַּחִ'ית הצהיר כי "רוב" הפליטים הפלסטינים בממלכה הם אזרחים "בעלי זכויות היסטוריות" בפלסטין, והִתרה כי ממשלת ירדן היא המייצגת אותם וכי "לא תתיר לאף גורם לנכס לעצמו את ייצוגם". הוא תבע "להגן" על זכות השיבה ו"לאשרר" אותה בהסכם מול ישראל, אף שהודה כי ממשלת הימין בישראל "לא רוצה ולא יכולה" להתקדם לשלום. על פי בַּחִ'ית, ירדן תתמוך במדינה פלסטינית בתנאי שזו "תבטיח את זכות השיבה ותדבק בעקרון הפתרון הצודק לבעיית הפליטים". הוא הדגיש, בהקשר זה, כי "ההכרה בזכות השיבה חשובה אף יותר ממימושה", והגדיר את זכות השיבה כ"הכרה בזכות ההיסטורית של העם הפלסטיני בפלסטין". בפגישה עם אבו מאזן באותו חודש הוא אף הצהיר כי ירדן מעוניינת ב"הסכמה על עקרון זכות השיבה ואשרורה, לפני הדיון במנגנונים ליישומה".
ראש ממשלת ירדן הצהיר, למעשה, על ויתור על זכות השיבה, אך תבע, במשתמע, חלק בפיצויים. זכות השיבה לדידו איננה אלא "הכרה" בזכות ההיסטורית של הפלסטינים בפלסטין כולה, והכרה זו חשובה ממימוש הזכות. כל שמצופה מהנושא והנותן הפלסטיני הוא כי "יגן" על זכות זו ו"יאשרר" אותה, אולם לא "יממש" אותה. מכיוון שכך, כל שנותר הוא להיאבק על ייצוג הפליטים – ובמילים אחרות, על הזכאות לקבל ולוּ חלק מכספי הפיצויים בשמם. תפיסה זו אף הצדיקה, לדעת ראש הממשלה, עיון באסטרטגיה הכוללת של ירדן ביחס לסכסוך: אם הרשות הפלסטינית "תמכור" את זכות השיבה, בעלת הברית הטבעית של ירדן לעניין זה תהיה דווקא חמאס, המצהירה כי לעולם לא תוותר על זכות השיבה. מדינה פלסטינית ללא ירושלים וללא הבטחת זכותם של הפליטים לשיבה ולפיצויים, הבהיר בַּחִ'ית, איננה המדינה הפלסטינית המיוחלת, מאחר שהיא "תכה נפש את הפרוייקט הלאומי הפלסטיני" ותסכן את האינטרסים האסטרטגיים של ירדן.
בעייתה הגדולה של האליטה העבר-ירדנית, שבַּחִ'ית נחשב לאחד מבכיריה, הייתה ונותרה התחמקות מקבלת החלטות בעניין האוכלוסיה הפלסטינית בירדן. עקרונית, מאז 1994 עמדה בפני ירדן אפשרות למהלך מדיני-פוליטי מתבקש: הבחנה בין פליטים (1948) לעקורים (1967) והפרדת הטיפול בעניינם. זאת בייחוד לאור העובדה שהעקורים, בעיניה, הם תושבי הגדה המערבית, בוודאי אם הם "ירוקים" או נכללו בהחלטת ניתוק הזיקה. האוכלוסיה החלשה והמופלה ביותר בקרבם הם העזתים, המונים כ-200 אלף איש.
מילולית, בכירים ירדנים הבחינו מפעם לפעם בין הפליטים והעקורים, כשהם מצהירים כי שיבת הפליטים "תלויה ברצון האזרח", אך שיבת העקורים היא "עקרון ברזל מקודש". אולם מעשית לא נקפה ירדן אצבע לעיגונה של ההבחנה הזו. היא הייתה יכולה, למשל, לפנות לאש"ף ולרשות הפלסטינית כדי שיעניקו לכל העקורים המתגוררים בגדה המזרחית, ובמיוחד לעזתים, תעודות זהות ודרכונים פלסטיניים. אולם היא לא עשתה זאת, משיקולים של רגישות פנימית ומשום חוסר רצונן של הרשות הפלסטינית ושל ישראל לשתף פעולה עם ירדן בנושא זה. ביחס לפליטים הייתה יכולה ירדן לפעול להסרת החסמים בפני השתלבות מלאה שלהם בחברה הירדנית, ובעיקר במגזר הציבורי ובממסד הצבאי-בטחוני, תוך הבטחת זכותם לשיבה או לפיצויים. גם כאן היא בחרה להתעלם מהפצע המדמם הזה, החותך באזרחי הממלכה על כל מוצאיהם ומעמדותיהם, ולהמתין לשעת כושר. זו, כמובן, לא מגיעה לעולם, וכשדומה שהיא בפתח יהיה זה לעולם מאוחר מדי מכדי לפתור את הבעיות ביישוב הדעת.
תחת זאת נכנעה ממשלת ירדן לחשיבה עבר-ירדנית שמרנית והחלה במהלך מקיף להפיכת ה"צהובים" ל"ירוקים", שמשמעותו היא, כאמור, שלילת אזרחות מאזרחים ותיקים ממוצא פלסטיני. המהלך הזה הובל בשנים האחרונות על ידי אליטה שמרנית, ששלטה בעיקר במשרד הפנים וב"אגף המעקב והביקורת" במשרד. הוא חולל מהומה גדולה בירדן, מאחר שבהינף קולמוס לקחו פקידים זוטרים לעצמם את הסמכות הבלתי חוקית ובלתי חוקתית להפריד על בסיס מוצא בין בני זוג, בין הורים לילדים ובתוך משפחות. רק מקץ חודשים רבים אסף המלך די כוחות כדי לפרק את אגף המעקב והביקורת במשרד הפנים, לקול מחאתה של האליטה העבר-ירדנית, ולהעביר את סמכויות שלילת האזרחות מפקידי משרד הפנים לקבינט מיוחד, בפיקוח הארמון. בשבוע שעבר החליטה הממשלה להעניק אזרחות לילדיהן של ירדניות שנישאו לזרים (ובהם פלסטינים), מה שעורר בקרב עבר-ירדנים את החשש כי ירדן נערכת לגל של אזרוּח פלסטינים.
במקביל תבעו האופוזיציה העבר-ירדנית וגורמים רפורמיסטים בשנים האחרונות לעגן בחוקה את החלטת ניתוק הזיקה. הראשונים עשו זאת כדי לסכל כל אפשרות לשיבת האחריות הירדנית על הגדה המערבית וליישוב סופי של האוכלוסיה הפלסטינית בממלכה, והאחרונים כדי לחשוף לאור השמש את נהלי מימוש החלטת ניתוק הזיקה במשרד הפנים ולהפכם לשקופים ולשפיטים. המשטר, מסיבות שונות וביניהן רגישות הסוגיה ועתידו של רכוש ונדל"ן של אזרחים ירדנים בגדה המערבית, התחמק מהכרעה. אף שכמה מסעיפי החוקה שונו עקב אירועי ה"אביב הערבי", החוקה העדכנית לא מעגנת את החלטת ניתוק הזיקה מהגדה המערבית. במילים אחרות, מבחינת החוקה הירדנית הגדה המערבית נחשבת, עדיין, לשטח ירדני כבוש.
הקצנתה של האליטה והאוכלוסיה העבר-ירדנית, הן ביחס לשאלה הירדנית-פלסטינית הן ביחס למעמדו של בית המלוכה, הובילה גם לשכלול רעיונות בדלניים מהעבר בנוגע למעמדה של האוכלוסיה הפלסטינית. אינטלקטואלים ופוליטיקאים עבר-ירדנים, חלקם בכירים ובתפקידי מפתח, הציעו להכיר ברעיון ה"שיבה הפוליטית" לפליטים אם השיבה בפועל לא תתאפשר. במילים אחרות, לא זו בלבד שה"ירוקים" לא יהיו אזרחי ירדן אלא אזרחי המדינה הפלסטינית, אלא שגם ה"צהובים", שאזרחותם הירדנית אינה מוטלת בספק, ייחשבו תושבים ולא אזרחים. בהתאם לכך הם יהיו זכאים לזכויות תושב מלאות בירדן, אולם את לאומיותם הפלסטינית יממשו במדינה הפלסטינית העתידית – משמע יוכלו לבחור ולהיבחר לפרלמנט רק במדינת פלסטין ולא בממלכת ירדן. אף שרעיונות אלה נשמעים עדיין בשולי הפוליטיקה הירדנית, דומה שהם פופולריים בקרב האוכלוסיה העבר-ירדנית, הנהנית מדומיננטיות פוליטית. הפופולריות שלהם עולה ככל שאוכלוסיה זו חשה מצוקה זהותית – למשל, בעקבות כניסתם של מאות אלפי פליטים מסוריה לירדן בשנתיים האחרונות, המשנים לחלוטין את האיזון הדמוגרפי בממלכה, ובצפונהּ בעיקר.
תכנית קרי מאלצת את המשטר ואת האליטה לנסח מחדש את עמדותיהם ואת דרכי פעולתם. זאת בייחוד לאור העובדה שהאליטה הירדנית זוכרת לקרי את ביקורו בירדן בתחילת 2012, כשעמד בראש משלחת של חברי הסנאט האמריקאי, עוד טרם מינויו למזכיר המדינה. על פי המדווח אז, המשלחת האמריקאית חקרה ודרשה בשאלת הרפורמות הפוליטיות המתוכננות בממלכה, תבעה ייצוג הולם לפלסטינים בפרלמנט ואף רמזה על הצורך באזרוּח ה"ירוקים". ההדלפות הללו שילחו גלי חרדה וזעם בקרב האוכלוסיה העבר-ירדנית והחריפו את תביעתה לעגן בחוק את החלטת ניתוק הזיקה.
עד כה מסתמן כי צמרת המשטר מעדיפה להתרחק מהעמדות הבדלניות באליטה העבר-ירדנית. מעבר לכך, אין טעם להיכנס לעימות מסוכן עם האופוזיציה הירדנית והפלסטינית כאשר תכנית קרי נועדה להיות הסכם מסגרת שלא צפוי לפגוע מיידית בזכויותיהם של הפליטים. בנסיבות אלה ירדן מחדדת את עמדתה מהעבר: הרשות הפלסטינית היא זו שתכריע בכל שאלה הנוגעת לגדה המערבית, לרבות שיבה לתחומיה ועתיד בקעת הירדן; עקרון זכות השיבה, לשטחי 1948 או 1967, יובטח; הפליטים והעקורים יקבלו החלטה אישית האם להישאר בירדן או לממש את זכות השיבה (כאשר ירדן, בשלב זה, נמנעת מלעסוק בפומבי בהבחנה בין מעמדם של "צהובים" ושל "ירוקים" שיחליטו להישאר); וירדן היא זו שתכריע ביחס לאוכלוסיית אזרחיה מקרב פליטי 1948 וצאצאיהם. החלטתה הברורה של ירדן היא להגדיל ככל האפשר את מספרם של האחרונים כדי לזכות בפיצויים גדולים יותר.
ראש ממשלת ירדן הנוכחי, עבדאללה א-נסור, חשף לאחרונה טפח מהמדיניות המסתמנת. בישיבה עם חברי אחת הסיעות בפרלמנט הוא טען כי "כל פלסטיני שהגיע לירדן בין השנים 1946—1949, לרבות אלה שלא קיבלו אזרחות ירדנית, זכאי לשיבה ולפיצויים". זכות השיבה, לדבריו, מסורה לשיקולם של הפליטים עצמם, והיא תובטח כך שבסופו של דבר הם "יוכלו לחזור לחיפה", אך התביעה לפיצויים בגינם תנוהל על ידי המדינה.
דבריו של ראש הממשלה עוררו סערה ציבורית, ממספר סיבות. ראשית, הגירת פליטים לירדן כתוצאה מההכרזה על הקמת מדינת ישראל החלה, לכל המוקדם, בסוף 1947. שנית, כל הפלסטינים (למעט העזתים, כאמור) הם אזרחי ירדן בכוח, בין אם הם פליטי 1948, "צהובים" או "ירוקים". שלישית, בחוק יישום חוזה השלום בין ישראל לירדן (1995) שללה ממשלת ישראל את הגדרתו של נכס כנפקד אם בעל הזכות בו היה אזרח או נתין של ירדן, או נמצא בירדן לאחר המועד שנקבע בחוק נכסי נפקדים. במילים אחרות, ירדן אינה יכולה לתבוע פיצויים עבור נכסיהם של אזרחיה הפלסטינים ובשמם.
מקבלי ההחלטות בירדן מתמודדים עם חלק מהטענות הללו באמירה כי גם אם זכויותיהם האישיות של הפלסטינים הופקעו כאשר קיבלו את האזרחות הירדנית, הזכות הקיבוצית – או הפיצויים שירדן מצפה לקבל על אירוחם מאז 1948 – מסורה בידי ירדן. גורמים מערביים הדליפו לאחרונה סכום התחלתי של ארבעה מיליארד דולר שירדן תקבל, כתשלום ראשון, על חשבון אירוח הפליטים, לאחר אשרור הסכם המסגרת של קרי וכתשלום על "ויתורה" על זכות השיבה בפועל. המספר הזה לא מתחיל אפילו לספק את ירדן, שמצפה לסכום אסטרונומי המגיע, לפי הערכות שונות, ל-55 מיליארד דולר לפחות.
כל עוד לא יוצג הסכם המסגרת של קרי באופן רשמי יתרבו השמועות, הניתוחים וההערכות על עמדתה של ירדן ביחס לסוגיות השונות שיידונו בהסדר הקבע, ובראשן הפליטים וירושלים. כרגע נראה כי המשטר מנסה למזער את הנזקים מהסכם מסגרת שיְיַשב את הפליטים הפלסטינים בירדן באופן מיידי אך יקים מדינה פלסטינית רק בעתיד. מחד, ירדן קובעת כי הרשות הפלסטינית היא בעלת הסמכות הבלעדית להחלטות – ולויתורים – הנוגעים לגדה המערבית, מימוש זכות השיבה אליה ועתיד בקעת הירדן. מאידך, היא קובעת כי בניתוק מהכרה בזכות השיבה ובמימושה, היא מצפה לקבל סכום נדיב על אירוח ואזרוח הפליטים הפלסטינים בשטחה. את ההכרעות הקשות בנוגע למעמדם של הפליטים והעקורים בירדן, שוויון הזכויות בינם לבין עבר-ירדנים, מעמדה החוקתי של הגדה המערבית, ואופי היחסים בין ירדן לבין הגדה המערבית והמדינה הפלסטינית שאולי תקום עליה, שומרת ירדן לימים שבהם לא תוכל עוד לדחות את ההכרעה. ימים אלה נראים כרגע רחוקים מתמיד.
