מאמרים
מאמר
07.12.2020

חשש מהיעלמות ארה"ב ודאגה מהנרמול עם ישראל: מבט מבפנים על מדיניות החוץ הירדנית

ד"ר מוחמד אבו רומאן, שר לשעבר בממשלת ירדן, מספק במאמרים שפרסם לאחרונה הצצה מעניינת ליחסי החוץ ולכלכלה הירדניים. הוא כותב שהירדנים מודאגים מנטישתה של אמריקה את האזור, מתבוננים בדאגה רבה בגל נרמולי היחסים של מדינות ערביות עם ישראל, וטוען שניתן לטפל במשבר הכלכלי באמצעות צעדים כמו מאבק בשחיתות הפושה ברשויות השלטון המקומי
בכל הקשור לענייני השעה בירדן, ד"ר מוחמד אבו רומאן אינו קוטל קנים. לרשותו עומדים הן ידע תיאורטי – הוא מומחה אקדמי בכיר למדע המדינה, ליחסים אזוריים ולאסלאם פוליטי – והן ניסיונו המעשי כשר לשעבר בממשלת ירדן. על כן, מעניין להבין כיצד הוא רואה את עתידה של ירדן בראי יחסי החוץ שלה ובראי כלכלתה. 
 
בשני מאמרים שפרסם אבו רומאן לאחרונה, הוא מספק הצצה מעניינת להשקפתו בסוגיות אלה. במאמר הראשון שפורסם באתר ערוץ אל־ג'זירה, סקירת ספר שדן בתולדות היחסים בין כלכלה לפוליטיקה בירדן משמשת את אבו רומאן להציג את התרחישים שמזמן העתיד לירדן בתחום זה. בטור דעה שפרסם באתר האינטרנט של היומון אל־ערבי אל־ג'דיד, אבו רומאן מנתח את האפשרויות ואת הסכנות שגל הסכמי נרמול היחסים שנחתמים בין מדינות ערב לישראל מציב לפתחה של ירדן. להלן תקצירי הטקסטים. 
 
בתיאור עליותיה ומורדותיה של הכלכלה הירדנית חב אבו רומאן רבות לד"ר ג'עפר חסאן. גם בדברי האחרון אין להקל ראש: מלבד מומחיותו בכלכלה, גם חסאן נהנה מניסיון משמעותי בקבלת החלטות כמי שכיהן בעבר כראש האגף לסיוע חוץ בארמון, ראש לשכת המלך עבדאללה וכסגן ראש ממשלת ירדן. אומנם, הספר שהוא פרסם לאחרונה על כלכלה ופוליטיקה בירדן אינו חף מנגיעה אישית. זהו ניסיון לתת מענה לביקורת הארסית ולזעם הציבורי על מדיניותו הכלכלית של המלך עבדאללה, שהביאו בשנת 2018 להתפטרותו מתפקיד סגן ראש הממשלה, ולהזים את ההאשמות שהיא נגועה בשחיתות. למרות זאת, בעיני אבו רומאן הספר עודנו עבודה מחקרית רצינית ועניינית שהניבה מסקנות חשובות.
 
לפיכך יש לשקול ברצינות את טענתו של חסאן שגורס כי ניסיון השנים האחרונות מלמד שירדן מסוגלת לבנות כלכלה חזקה בכוחות עצמה. טריוויאלית ככל שתישמע הטענה הזו, פוליטיקאים ירדנים רבים אוחזים דווקא באמונה ההפוכה. הם סבורים שעל ירדן לקבל החלטות כלכליות כשלנגד עיניה לא עומדת טובת הכלכלה עצמה, כי אם שיקולים פוליטיים. לשיטתם, כלכלת ירדן צריכה להתבסס על תרומות ועל סיוע ממדינות זרות; ולשם כך עליה לקבל החלטות פוליטיות וגיאו־פוליטיות לרוחן של אותן תורמות. 
 
התלות בעולם הערבי
למעשה, תפיסה זו הנחתה את המדיניות הכלכלית של ירדן בעשורים הראשונים לקיומה. ריבוי הפליטים הפלסטינים באוכלוסייתה, גבולותיה הארוכים עם ישראל ועוניה במשאבי טבע, עוררו סולידאריות בעולם הערבי – והמדינות שיכלו תרמו לה ביד נדיבה. בין השנים 1982-1967 תרומות וסיוע זר, בעיקר מיצואניות נפט ערביות עשירות כמו לוב ומדינות המפרץ, היוו יותר ממחצית מתקציבה של ירדן. אלה אפשרו לה להפוך בתוך עשורים מכלכלה חקלאית ענייה לכלכלה גדולה במודל רנטירי: לא פחות ממחצית מכוח העבודה הועסק בידי המדינה, והיא מימנה גם את המגזר הפרטי באמצעות השקעות. מודל כלכלי זה מכונה בפי חסאן "תלותיות" – הציבור הירדני תלוי במדינה למחייתו, וזו תלויה במדינות זרות כדי להמשיך ולממן אותו. 
 
אותה תלותיות הייתה הרת אסון עבור ירדן. היא הוציאה את שוק העבודה מאיזון טבעי והדבר עלה למדינה ביוקר. בשנת 1988, החלה בה קריסה מהירה בעקבות ירידת מחירי הנפט שפגעה ביכולתן של התורמות לסייע לה. מלחמת המפרץ שפרצה שנתיים לאחר מכן פגעה גם היא ביחסי הסחר של ירדן וביתר מקורות ההכנסה שלה. כעת המבנה המעוות של שוק העבודה בא למדינה לרועץ, שכן באשמתו לא היה המשק חזק דיו כדי להוציא את ירדן מן המשבר. לא נותר לירדן אלא לשוב ולקושש סיוע, הפעם מקרן המטבע הבין־לאומית, מגרמניה, מיפן ומארצות הברית. בישראל, שמורה לאירועים אלה חשיבות מיוחדת משום שבין יתר הגורמים, גם המצוקה הכלכלית שכנעה את ירדן להיעתר לדרישה האמריקנית ולחתום על הסכם שלום עם ישראל. 
 
אולם תהפוכות הזיקה שבין כלכלה לפוליטיקה אינן נעצרות בנקודה זו. התורמות החדשות שמצאה ירדן בשנות התשעים התנו את הסיוע גם ברפורמות כלכליות כגון מעבר לכלכלת שוק קפיטליסטית והפרטה. המלך דאז חוסיין נעתר לבקשה, ואת שינוי המדיניות המשיך ביתר שאת בנו עבדאללה שירש את הכס בשנת 1999. מאז ועד שנת 2010, הוא קידם את ירדן לפתיחות לכלכלה העולמית ומשך אל ירדן השקעות זרות, העביר את מרכז הכובד של שוק העבודה אל המגזר הפרטי ובראותו את הנולד השקיע בטכנולוגיה עילית. שיעור האבטלה צנח, התוצר נסק והכלכלה הירדנית שגשגה בכוחות עצמה. רק סעיף שלילי אחד מצא מקום בשיר ההלל של חסאן למדיניות הכלכלית של המלך עבדאללה: כל אותם הישגים לא הביאו לשיפור במצב העוני במדינה. 
 
השפעות המשבר ב-2008
בעשור האחרון, התהפך הגלגל פעם נוספת. שוב, אירועים בזירה האזורית והבין־לאומית – הפעם היו אלה המשבר העולמי ב־2008 והאביב הערבי – חוללו משבר פיננסי ועליות מחירים חדות בירדן. באווירת המחאה הפוליטית ששררה בעולם הערבי בזמנו, התמודדות עם המשבר באמצעות קיצוצים וגזרות לא עמדה על הפרק. השלטונות נסוגו למה שחסאן מכנה "מדיניות ריצוי" – המדינה שבה להעסיק לשירותיה המוני אזרחים, ההוצאות גדלו, ושוב פיתחה ירדן תלות בסיוע ובהלוואות. ירדן שקעה בחוב חיצוני, שיעור האבטלה עלה שוב, וכאילו לא חלף יותר מחצי יובל – ירדן פנתה אל קרן המטבע הבין־לאומית לסיוע. 
 
נכון להיום, סבור חסאן, כלכלת ירדן נעה ממשבר למשבר ומשתדלת להלך בין הטיפות. אולם בניגוד למה שניתן היה לחשוב, זו איננה הוכחה שירדן איננה מסוגלת לבנות כלכלה איתנה בכוחות עצמה ושנגזר עליה להישאר תלויה תמיד בסיוע בין־לאומי. חסאן סבור שמדיניותו הכלכלית של המלך עבדאללה הביאה הישגים משמעותיים והייתה בהחלט יכולה להעלות את כלכלת ירדן לפסי יציבות. מי שחיבל במאמץ הם גורמים שונים בתוך הממלכה, שבהתקוטטות בלתי נגמרת על יוקרה ועל תועלות אישיות, פגמו ביישומה הקוהרנטי של התוכנית. 
 
גם אם הניחוח האפולוגטי העולה מן השורות לעיל אינו פוגע במסקנותיהן, אבו רומאן מוסיף עליהן תוספת חשובה. לדבריו, ניתן היה לטפל במשבר הכלכלי באמצעות צעדים כמו מאבק בשחיתות הפושה ברשויות השלטון המקומי בירדן. חסאן אינו מתייחס לאפשרות זו בספרו, ולא בכדי: הדבר מחייב אימוץ תוכנית לרפורמות כלכליות ופיננסיות מקיפות. בתורן, רפורמות אלה אינן יכולות להתממש ללא תמיכה ציבורית רחבה – וזו לא תתקבל אם השלטונות לא ייאותו להידבר גם על רפורמות פוליטיות. דא עקא, צמד המילים האחרונות הוא בעבור שלטונות ירדן "סדין אדום". ירדן זקוקה לנסיבות כלכליות קשות הרבה יותר מהנוכחיות כדי שרפורמה פוליטית תתאפשר. לפיכך נראה שלעת עתה ירדן צפויה להמשיך להלך בין הטיפות, בתקווה שהתנאים הגיאופוליטיים המשתנים לא יביאו להחמרה נוספת במצבה הכלכלי. 
 
גל הנורמליזציה
למגינת ליבם של שלטונות ירדן, נראה שכך בדיוק קורה כיום. לאור ניסיונו הפוליטי, אבו רומאן יודע כנראה דבר מה על חוגי קבלת ההחלטות בירדן, ולדבריו רואים בעמאן בדאגה רבה את גל נרמולי היחסים של מדינות ערביות עם ישראל. שלטונות ירדן סבורים שאופנת הנרמול מעידה על תהליכים עמוקים שעוברים על המזרח התיכון בשני העשורים האחרונים. ארצות הברית נסוגה מהאזור, וחדשות לבקרים נודע על מעוז השפעה נוסף שהיא עזבה. בד בבד, מדינות שבעבר זכו לבכורה בעולם הערבי מפנות את מקומן למעצמות לא־ערביות, בראשן איראן וטורקיה. המדינות הערביות העשירות במפרץ מתחרות גם הן על נתח מירושת ההשפעה האמריקנית, ובתוך כך הן מתארגנות מחדש בבריתות אזוריות עם סדרי עדיפויות חדשים. היריבות עם איראן מעסיקה אותן, ואילו הסוגיה הפלסטינית – פחות ופחות.
 
אלה חדשות רעות בעבור ירדן, שלדידה פתרון הסוגיה הפלסטינית הוא עניין קיומי. בעיניי עמאן, קיימות שתי חלופות גרועות. מחד גיסא, סכנה תישקף ליציבותה הפוליטית ולביטחונה הלאומי אם לא תוקם מדינה פלסטינית במתווה היוזמה הערבית לשלום. ויתור על תביעה זו גם עשוי לעורר במדינה זעם ציבורי חסר תקדים. מכיוון שכך, ירדן איננה יכולה לאמץ גישה שהפלסטינים הם לצנינים בעיניה ואיננה יכולה לחבור לברית המתגבשת בין ישראל, ארצות הברית ומדינות המפרץ. 
 
אלא שלהתייצב באופן בלתי מסויג לצד הפלסטינים ולנסות לבלום בגופה את שיירת הנרמול היא בעיני ירדן חלופה גרועה לא פחות. היא תסכן אותה בבידוד אזורי, תביא את מדינות המפרץ ואת ארצות הברית לקצץ בסיוע, ותפגע במקור הכנסה חשוב אחר – ירדנים העובדים במדינות המפרץ. בתרחיש כזה עשויה ירדן לחזור לראשית העשור או אפילו לשלהי שנות השמונים, ולסבול ממשבר פיננסי וכלכלי ומעשרות אחוזי אבטלה. מקבלי ההחלטות בירדן מוטלים אפוא בין הפטיש לסדן. 
 
נכון לעכשיו, נראה שירדן בחרה בדרך שלישית – לא לבחור. היא מנסה לגשר אט אט על הפער בין מחויבות לפתרון הסוגיה הפלסטינית באמצעות משא ומתן, לבין שימור הקשרים ההכרחיים עם מדינות ערב ועם ארצות הברית. דוגמה למורכבות הגלומה בעמדה זו מוצא אבו רומאן בהודעה שפרסם שר החוץ הירדני איימן א־ספדי בתגובה להכרזה על הסכם נרמול היחסים ישראל-בחריין. מחד גיסא, א־ספדי מבקש לרתום את הקהילייה הבין־לאומית לתמוך בפתרון הסכסוך באמצעות משא ומתן ישיר בין ישראל לפלסטינים, תוך שהוא מדגיש כי בלי צעד זה לעולם לא יתאפשר שלום כולל באזור. מאידך גיסא, הוא נשמר לבל יישמע בדבריו בדל ביקורת על הסכמי הנרמול, מה שעלול להעלות את חמתם של בני־בריתה של ירדן. 
 
לדעת אבו רומאן, ירדן לא תוכל להמשיך בדרך השלישית לאורך זמן. בחלוף הזמן, מאבדות בנות־בריתה של ירדן במפרץ את שיירי הסימפתיה שנותרה בהן לפלסטינים ומגבשות אינטרסים חדשים. נכון להיום, המשא ומתן לשלום אינו מעסיק אף גורם בעולם מלבד את ירדן ואת הפלסטינים; ואילו פתרון הסכסוך במתווה "תוכנית המאה" האמריקני נראה בדיוני. אם בארצות הברית ייבחר הנשיא טראמפ לכהונה נוספת, בתוך חודשים יקיץ הקץ על יכולתה של ירדן לגשר על הפער. היא תיאלץ להכריע בין הצורך בבריתות גיאופוליטיות ובסיוע חיצוני לבין סדר היום הלאומי והציבורי שלה. אם טראמפ לא ייבחר, ירדן עשויה לזכות לארבע שנים לחוצות מעט פחות, אולם אבו רומאן צופה שתוצאתן תהיה זהה: ירדן תמצא את עצמה נקרעת בין שני כוחות שנעים בכיוונים הפוכים. 
 
כאן מעניין לציין שאחרי פרסום מאמרו של אבו רומאן עשתה ירדן צעד נוסף בביסוס מחויבותה לדרך השלישית. לאחרונה, שרי החוץ של ירדן, מצרים, צרפת וגרמניה יצאו בהודעה משותפת ברוח הצהרתו של א־ספדי דלעיל. הם הביעו מחויבות למשא ומתן ישראלי-פלסטיני וליוזמת השלום הערבית, אולם נמנעו מלבקר את הסכמי נרמול היחסים ואת תוכניותיו של הנשיא טראמפ. כך או אחרת, אין לראות בהודעה זו התפתחות דרמטית יותר מכפי שהיא. גם אילו היו מדינות אירופה ומצרים מחויבות לסוגיה הפלסטינית באותה מידה כמו ירדן, הן לא מסוגלות למלא את התפקיד שממלאת ארצות הברית בעבור ירדן. מה עוד שגם הן תלויות, כל אחת בדרכיה, ברצונה הטוב של ארצות הברית. 
 
חלופה מעניינת ל"דרך השלישית" מתגלה בשיח הציבורי בירדן דווקא מכיוון אחר. לאחרונה, דמויות ציבוריות, ובהן ראש הממשלה עומר א־רזאז, הביעו פתיחות לרעיון הוויתור על מדינה פלסטינית בתנאי שבמקומה תקום מדינה אחת ישראלית־פלסטינית, שבה יהיו כל האזרחים שווי זכויות. לדעת אבו רומאן, בהתבטאויות כאלה מכוונת ירדן לעורר את הפלסטינים לתבוע את זכויותיהם דווקא ממדינת ישראל. היא מקווה להלחיץ כך את ההנהגה הישראלית ולקרב אותה בעל כורחה אל שולחן המשא ומתן. אולם המשימה גדולה הרבה יותר מכפי יכולתה של ירדן, לדעת אבו רומאן, וגם בירדן עצמה עוררו התבטאויות אלה זעם ציבורי גדול. 
 
בנקודה זו מגיע הניתוח הגיאופוליטי של אבו רומאן לאותה נקודה שאליה הגיע ניתוח הכלכלה הפוליטית של חסאן. משניהם עולה שירדן צפויה להמשיך להלך בין הטיפות בלי אפשרות ליישם אסטרטגיה בעלת אופק בעודה ממשיכה לקוות לשרוד. הן בפן הגיאופוליטי והן בפן הכלכלי, סבור אבו רומאן, ירדן מוכרחה לקבל החלטה הרת גורל – "להגדיר מחדש את האינטרס הלאומי שלה ולגבש עמדה לגבי תפקידה [האזורי]". עד שלא תעשה כן, ירדן צפויה להמשיך ולהפסיד. במקרה כזה, אולי ראוי לה לשקול בכובד ראש את המלצתו של אבו רומאן: "בשלב שבו אי־אפשר לדבר על רווח או על שימור ההון, ראוי להתחיל לחשוב כיצד מנהלים את ההפסדים". 

בשיתוף עם מאמרים נוספים