מאמרים
מאמר
פלסטינית בשכונת שייח' סעד, במזרח ירושלים (צילום: רויטרס)
27.01.2021

האם צפויה התאזרחות מסיבית של פלסטינים מזרח ירושלמים?

נוהל חדש שפרסמה לאחרונה רשות האוכלוסין עשוי לאפשר לעשרות אלפי תושבים פלסטינים של מזרח ירושלים לקבל אזרחות ללא מגבלות מהותיות. לפי ההערכות, במזרח ירושלים כ-330,000 פלסטינים, כאשר רק לכ-15,000 מהם יש אזרחות. האם יחסי הכוחות הפוליטיים בעיר – ובמדינה – עומדים להשתנות?
דבר נפל בהליך משפטי בפני בית המשפט המחוזי בירושלים שהתקיים בחודשים נובמבר 2020-ינואר 2021: רשות המנהל והאוכלוסין פרסמה נוהל לבקשת אזרחות על פי סעיף 4א לחוק האזרחות. הנוהל עשוי לאפשר לעשרות אלפי תושבים פלסטינים של מזרח ירושלים לקבל אזרחות כמעט ללא מגבלות מהותיות. זאת לאחר למעלה מחמישים שנים של שלטון ישראלי במזרח ירושלים, שבמהלכן רק מעטים רכשו אזרחות ישראלית. כיום רק כ-15,000 מתוך כ-330,000 תושבי העיר הפלסטינים מחזיקים באזרחות ישראלית. על פי הערכות, כשליש מתושבי העיר הפלסטינים הם אזרחי ירדן. כשני שלישים מתושבי ירושלים הפלסטינים הם חסרי כל אזרחות, ומעמדם בישראל הוא של תושבי קבע. השימוש בנוהל החדש (למימוש סעיף ותיק בחוק האזרחות) עשויה להביא לשינוי ביחסי הכוחות הפוליטיים הן בתוך החברה המזרח ירושלמית והן ביחסים בינה לבין רשויות הישראליות. 
 
ההתנגדות למתן אזרחות מצד הפלסטינים, ישראל והקהילה הבין לאומית
הפרקטיקה המקובלת מאז מלחמת העולם השנייה היא שמדינות אשר תפסו שטח והחילו בו את ריבונותן (סיפוח) אפשרו באופן אפקטיבי וגורף לתושבי השטח לרכוש את אזרחותן. יש הסבורים שפרקטיקה זו בצירוף עקרונות של דיני זכויות האדם יצרו חובה משפטית של ממש על מדינה להציע את אזרחותה לתושבי שטח שהיא רוכשת בו ריבונות. זאת, כיוון שאזרחות היא הכרחית לרווחתו האישית של הפרט, והיעדרה לאורך זמן נתפס כמכשול להבטחת זכויות האדם. בזירה הבין לאומית ישנם מאמצים לצמצום מצבים של חוסר אזרחות, באמצעות נורמות ועל ידי עידוד מדינות וסיוע להן לנהל הליכים מתאימים. 
 
המצב במזרח ירושלים הוא ייחודי. מאז סיפוח מזרח העיר ב-1967 לא נעשו שום צעדים למתן אזרחות לתושבים הפלסטינים, וזאת נוכח חוסר עניין והתנגדות לכך מצד כל הנוגעים בדבר. התושבים נמנעו מלבקש אזרחות כיוון שצעד כזה עשוי היה להתפרש כהכרה בריבונות הישראלית בעיר. ישראל, מצדה, לא היתה מעוניינת לתת לתושבי השטח שסופח אזרחות, שכן אזרחות מקנה שותפות בקבלת ההחלטת בזירה המדינית. גם ארגונים בין לאומיים אשר בשגרה פועלים לצמצום מצבים של חוסר אזרחות והקהילה הבין לאומית הפוליטית נמנעים מלדרוש שישראל תקנה את אזרחותה לתושבי השטח. לגישתם, מזרח ירושלים היא שטח כבוש שסיפוחו אסור, ומשום כך אין לתת תוקף משפטי לפעולות המבטאות ריבונות, ביניהן מתן אזרחות. 
 
חשיבותה של אזרחות לתושבי מזרח ירושלים
במשך העשורים הראשונים לשליטתה של ישראל בירושלים, לא היתה להיעדר האזרחות השפעה משמעותית על חייהם של תושביה הפלסטינים. לחלקם היתה אזרחות ירדנית, ורבים מהם מחזיקים, גם כיום, בדרכונים ירדניים (ללא אזרחות) המאפשרים תנועה בעולם . 
 
במשך שנים רבות די היה לתושבי מזרח ירושלים במעמד התושבות. הקושי לשמור על התושבות אמנם הניע תושבים רבים להעתיק את מגוריהם לשכונות בפרברי העיר שמעבר לגבולות המוניציפאליים ולכפרים מרוחקים יותר (ולעיתים לאבד את מעמדם כתושבי קבע), אך עד שנות ה-1990 לא היו להעתקת המגורים השלכות מרחיקות לכת. בין ישראל לבין הגדה המערבית היה רצף טריטוריאלי שאפשר לתושבי העיר לנוע בחופשיות בין בתיהם בירושלים לבין מקומות תעסוקה ולימודים בגדה המערבית, וכן למתגוררים בגדה המערבית (לרבות מי שרשומים כתושבי העיר) להיכנס לעיר. במהלך האינתיפאדה הראשונה הטילה ישראל הגבלות על תנועה בין ישראל (לרבות מזרח ירושלים) לבין הגדה המערבית. אלו התעצמו במידה ניכרת עם בניית מכשול ההפרדה. מזרח העיר והגדה המערבית כבר אינן מהוות מרחב משותף, ומגורים בפרברי העיר שמחוץ לתחום המוניציפאלי (ורחוק יותר) עלולים להביא לאובדן התושבות ועימו לאובדן הגישה לעיר. קושי זה הביא לעניין גובר בקרב תושבי מזרח העיר ברכישת אזרחות ישראלית, שהיא ערובה היחידה מפני אובדן הזכות להיכנס ולשהות בעיר בלי קשר לתושבות. 
 
ה"זכות" לאזרחות 
ההכרזה האוניברסאלית בדבר זכויות אדם מ-1948 קובעת שלכל אדם יש זכות לאזרחות. אך מול הקביעה הזו אין חובה של מדינה ספציפית להעניק, וכתוצאה מכך הזכות נותרת ערטילאית, והאפשרות לרכוש אותה תלויה בדינים הפנימיים של כל מדינה. ההוראות בחוק האזרחות, תשי"ב-1952 הרלוונטיות, לפחות לכאורה, לתושבי מזרח ירושלים הפלסטינים הן ההוראות בדבר התאזרחות (סעיף 5) ובדבר רכישת אזרחות, ומכוח לידה וישיבה (סעףך 4א לחוק). 
 
התאזרחות בהתאם לסעיף 5 היא תהליך אשר ככלל נועד לזרים המבקשים להגר לישראל. דרישותיו אינן מביאות בחשבון את העובדה שתושבי מזרח ירושלים אינם זרים המבקשים להגר למדינה אלא מי שהמדינה באה אליהם. מכשול עיקרי הוא הדרישה להצהרת נאמנות. בעוד שהתביעה ממהגרים לבטא מידה של הזדהות עם המדינה שהם מבקשים להתקבל לקהילתה הפוליטית ברורה, יש בעיה בהצבת דרישה זו כתנאי למימוש הזכויות של מי שהמסגרת המדינית נכפתה עליו. מכשול מעשי גדול הוא הצורך בוויתור על אזרחות קודמת, וזאת נוכח חוסר שיתוף הפעולה מצד ירדן בעניין זה. גם תנאים נוספים אינם מתאימים לנסיבות: האחד הוא הדרישה לשליטת מה בשפה העברית, ממי שממילא שפתו הינה (או לפחות היתה, עד קבלת חוק יסוד: ישראל – מדינת הלאום של העם היהודי ב-2018) שפה רשמית של המדינה. עוד דרישה שאינה מתאימה היא הצורך באישור בטחוני של השב"כ, שכן מדובר לא בבקשה להיכנס לישראל אלא בהתאזרחות של מי שממילא מתגורר בה. נוסף על כל אלו, התאזרחות כפופה לשיקול דעתו של שר הפנים, אשר רשאי להפעיל שיקולים פוליטיים. כבר ב-1968 ציין שר המשפטים דאז, יעקב שמשון שפירא, שבפועל תושבי מזרח ירושלים אינם יכולים לרכוש אזרחות מכוח התאזרחות.
 
מסלול נוסף לרכישת אזרחות הקיים בחוק, והוא בעל חשיבות פוטנציאלית רבה לפלסטינים תושבי ירושלים, הוא סעיף 4א לחוק האזרחות. על פי סעיף זה, מי שנולד לאחר הקמת המדינה במקום שהיה שטח ישראל ביום לידתו, ולא היתה לו מעולם אזרחות כלשהי, יהיה לאזרח ישראלי, אם ביקש זאת בתקופה שבין יום הולדתו ה-18 ליום הולדתו ה-21 ואם היה תושב ישראל חמש שנים רצופות בתכוף ליום הגשת בקשתו. לשר הפנים אין סמכות לסרב לבקשה אלא בהתקיים חריגים של מעורבות חמורה בפלילים. סעיף 4א משקף סטנדרטים בין לאומיים לגבי האמצעים לצמצם את התופעה של חוסר אזרחות. הוא מאפשר רכישת אזרחות כמעט אוטומטית למי שעומדים בתנאים, ואין בו אין דרישה לידיעת השפה העברית או להצהרת נאמנות.
 
בפועל, עד תחילת 2021 משרד הפנים לא הפעיל כלל את סעיף 4א. הוא לא פרסם נהלים להגשת בקשות על פיו, והתעלם מההתייחסות לסעיף 4א בבקשות אשר הוגשו לו. בנובמבר 2020, בעקבות מספר עתירות, הודיעה רשות המנהל והאוכלוסין על פרסום נוהל להפעלת סעיף 4א. בהליך שהתקיים בפני בית המשפט המחוזי בינואר 2021 מסרה רשות המנהל והאוכלוסין כי הגיל הקובע הוא גיל הפנייה הראשונית בבקשה לקבלת תור. כלומר, מי שגילו היה בין 18 ל-21 בעת שביקש תור להגשת בקשה לאזרחות על פי סעיף 4א, בקשתו תבחן בהתאם לסעיף אף אם התור ייקבע למועד מאוחר ליום הולדתו ה-21. להוראה זו יש חשיבות רבה, שכן הטיפול בבקשות אזרחות (מכל סוג שהוא) בלשכת רשות מנהל והאוכלוסין במזרח ירושלים אורך שנים רבות, ומשך ההמתנה לתור (שרק בו מתחיל תהליך הבקשה) עשוי להיות למעלה משלוש שנים. 
 
הדרך לרכישת אזרחות מכוח הסעיף עדיין אינה חפה מקשיים, נוכח הקושי להוכיח היעדר כל אזרחות אחרת (ובמיוחד – אזרחות ירדנית). אך ההערכה היא שסעיף 4א מקנה הזדמנות לרכישת אזרחות לכ-20,000 תושבים במזרח ירושלים היום, ולכ-7,000 תושבים נוספים בכל שנה בעתיד. אם אכן יחול גידול כה משמעותי בשיעור האזרחים בין תושבי מזרח ירושלים, עשויה להיות לו השפעה רבה על זהותה ומעמדה של החברה הפלסטינית במזרח ירושלים. חשובה במיוחד העובדה שהמועמדים לקבלת אזרחות הם צעירים, אשר אינם מכירים חיים אלא בצל גדר ההפרדה, נתק מהגדה המערבית ותלות גדולה בישראל. 
מאמרים נוספים