מאמרים
מאמר
תאונת הרכבת בקהיר, בפברואר 19', שגבתה את חייהם של 25 (רויטרס)
14.06.2021

צפוף פה, צפוף: קריסת השירותים החברתיים במצרים

כשבחדשות מדווחים על בסיס קבוע אודות התמוטטויות של כבישים ושל בניינים, כשתאונות רכבת קטלניות גובות חייהם של עשרות, ושבחורף רחובות הערים מוצפים – ברור לחלוטין שבמצרים קורסים שירותים בסיסיים. הסיבה המרכזית, מגלה מחקר חדש, היא סירובה המתמשך של מצרים להשלים את תהליך הפיכתה למדינה מודרנית ויעילה, בעידודם של כוחות פוליטיים חברתיים חזקים
אין צורך במחקרים מעמיקים כדי להבחין בהידרדרות של השירותים הציבוריים ושל התשתיות במצרים. כדי להבין שיש בעיה עקרונית בנושא זה, מספיק להסתכל בחדשות ולשמוע על התמוטטויות חוזרות ונשנות של כבישים ושל בניינים ועל תאונות רכבת קטלניות או ללכת ברחובות הערים הגדולות, המוצפים בחורף – גם ברובעים העשירים ביותר, שלא לדבר על שכונות הפחונים.
 
לאחרונה פרסם מרכז המחקר אל־ג'זירה את מחקרו של מג'די עבד אל־האדי, כלכלן שמנסה להתחקות אחר הגורמים הכלכליים והפוליטיים שעומדים מאחורי הידרדרות זו. טענתו המרכזית של אל־האדי היא שההידרדרות בשירותים הציבוריים נגרמת כהמשך ישיר של חוסר התפקוד החברתי ומהווה סימפטום של משבר הפיתוח של מצרים. לטענתו, מצרים מעולם לא השלימה את תהליך הפיכתה למדינה קפיטליסטית מודרנית ויעילה, ולכן על אף ניסיונות הפיתוח, גורמים פוליטיים וחברתיים משאירים אותה הרחק מאחור.
 
במחקרו עוסק אל־האדי בשלושה תחומים מרכזיים: המודל הכלכלי עצמו, שאומנם יש בו צמיחה אך היא אינה מייצרת מקומות עבודה; גורמים סוציו־דמוגרפיים הכוללים גידול אוכלוסין וצפיפות אוכלוסין רבה; החולשה והשחיתות הפוליטית ותרבות הנפוטיזם והבירוקרטיזציה בחיים הפוליטיים; וכמובן השילוב של כל אלה לכדי כישלון כלכלי ותשתיתי.
 
המודל הכלכלי
מדדי צמיחה ופיתוח כלכליים אינם כוללים רק אפיון כמותי של הצמיחה בשוק נטו, אלא גם את האופן שבו הפיתוח מתרחש ואת ההשפעה שלו על החברה, על המדינה ועל התרבות. הכותב מתאר את מצרים בביטוי "מלכודת המקורות" (המונח המוכר בשיח הגלובלי הוא "קללת משאבי הטבע"), שכן למדינה יש מקורות טבעיים כמו גז או נפט, והיא מבססת את כלכלתה בעיקר עליהם, וכך לא מתפתחות תעשיות אחרות ולא מתפתח מעמד ביניים חזק, מה שבסופו של דבר מחליש את הכלכלה (ומעשיר רק את בעלי השליטה במקורות ההכנסה). הכותב מכנה זאת "הלווייתן החולה", דימוי השאוב מספרו של תומאס הובס לריקבון ולחולשה של הריבון – הלווייתן.
 
מן הסתם, סיטואציה זו לא נוצרת ביום אחד, ובמצרים היא מתפתחת כבר מאז שנות הארבעים. אז החלו סימנים ראשונים לכך שהתעשייה במצרים מפגרת אחר ההתפתחות הנחוצה מבחינה טכנולוגית וחברתית. במקביל לכך, גם החקלאות, שממנה התפרנסו רבים, נסוגה בהיעדר אופקי פיתוח משמעותיים, ואת החללים הללו מילא סקטור השירותים, שהיכולת להפיק ממנו תוצרת משמעותית צנועה יותר. לאורך השנים, התהווה מצב שבו הכלכלה המצרית סובלת מפערים בכל התחומים שמרכיבים את המקרו־כלכלה: במדיניות המסחרית, כלומר בסחר החוץ; במדיניות הפיסקאלית הנוגעת לתשלומי המיסים של האזרחים; ובמדיניות המוניטארית, שעיקרה ויסות כמות הכסף להשגת יעדיה של המדיניות הכלכלית. שלל הפערים הללו בנו את מצרים כמדינה רנטירית, דהיינו מדינה הנסמכת על זולתה, וכן הובילו לאינפלציה ולאבטלה כרוניות הנלוות לפער בהשקעות: המדינה ביצעה רפורמות לא יעילות מבחינת ההשקעות שלה שגרמו להשקעה הציבורית לקטון, אך במקביל לא חלה עלייה בהשקעה הפרטית במידה מספיקה כדי לפצות על כך. 
 
אין פלא, לפיכך, שמצרים נמצאת בשנים של מיתון הן מבחינת כמות התוצר שלה והן מבחינת איכותו. כאמור, רוב המצרים עובדים כיום בסקטור השירותים, ואחרים עובדים בתעשיות כגון הפקת מחצבים, אך גם בתחום התעשיות הפחות מפותחות (כלומר, לא הייטק).
 
סוציו־דמוגרפיה
כאמור, מטרתו של אל־האדי היא להבין את הבעיות הכלכליות לא רק במונחי כלכלה אלא גם בהתייחס לחברה ולפוליטיקה. לפיכך הוא מספק נתונים על צפיפות האוכלוסין במצרים: עקב תנאי האקלים והשטחים המדבריים העצומים של המדינה, כ־97% מתושבי מצרים מתגוררים בשטח שמהווה בסך הכול 8% משטח המדינה כולה, רובו סביב הנילוס. מספר התושבים הממוצע לקמ"ר הוא יותר מ־1,000, ובקהיר הוא מגיע ליותר מ־3,000 נפש לקמ"ר, מה שהופך את מצרים לאחת המדינות הצפופות בעולם.
 
צפיפות האוכלוסין הופכת, במעין היגיון מעגלי, לסיבה וגם לתוצאה של בעיה אחרת – ריכוז התעשייה ומרכזי התעסוקה בערים הגדולות. בגלל ריכוז האוכלוסייה בערים הגדולות וסביב להן, משתלם ליזמים לפתוח מרכזי תעסוקה ומפעלים דווקא בקרבת הערים הגדולות. כך, נוצר מצב שהאוכלוסייה שכן גרה באזורי הפריפריה סובלת מאבטלה חריפה, ונאלצת להגר לערים הגדולות. שם, מהגרי העבודה החדשים מתגוררים בשכונות פחונים, שמהוות על פי הסטטיסטיקה כ־39% מסך כל ההתיישבות העירונית במדינה. מדובר בשכונות מסוכנות, בלתי תברואתיות, המכילות עשרות מקומות דיור מאולתרים ולא מתוכננים שאינם ראויים למגורי אדם. הדבר יוצר תופעה חברתית מטרידה נוספת – עשירי מצרים מנסים להפריד את עצמם ממהגרי העבודה העניים שמגיעים לערים, ויוצרים לשם כך שכונות סגורות ונעולות, קומפלקסים משל עצמם שבהם הם גרים. הדבר מתרחש בעידוד ממשלתי מושחת, ויוצר הפרדה בסוג השירותים שמקבלים אזרחים שונים על פי מעמדם הכלכלי.
 
אל־האדי אינו מופתע מכך שהיזמים הקפיטליסטים אינם ששים לפתוח מרכזי תעסוקה בפריפריה – זה כמובן לא משתלם להם, ובתור יזמים פרטיים בשוק החופשי, אין להם שום מוטיבציה לעשות זאת. לדעתו זהו בדיוק המקום שבו המדינה הייתה צריכה להתערב כדי לפתח אזורי תעשייה בפריפריה, או לעודד יזמים בדרכים שונות לעשות זאת (למשל במתן תמריצים או בפיתוח פרויקטי BOT). הממשלה טוענת כבר שנים שהיא עמלה על פיתוח התעשייה בפריפריה, אך זה לא קורה משום שהדבר דורש תקציבים רבים, ובעיקר משום שפיתוח הפריפריה מחייב תפיסה שונה שדוחפת לפיתוח כולל ומעודדת התרחבות של התעשייה, דברים שהממשלה הלא יציבה והבירוקרטיה הכושלת אינן מסוגלות לתמוך בהם. הטענה של הממשלה היא שבמצרים מתרחש פיתוח כל הזמן, אך שגידול האוכלוסייה "בולע" אותו – כלומר, האוכלוסייה גדלה בקצב מהיר יותר ממה שהמדינה מסוגלת לעמוד בו. למעשה, טוען אל־האדי, זה בדיוק הכישלון של הממשלה: הפיתוח נעשה באופן שגוי מבחינה חברתית בגלל חוסר היכולת המובנה לייצר מקומות תעסוקה שמתאימים לדורשי העבודה, למשל דרך הורדת שיעורי האנאלפביתיות או עידוד העסקת נשים (מה שגם יוריד את הילודה). ההתעלמות של הממשלה מנושאים אלה יוצרת סיטואציה אבסורדית שבה גם כאשר יש פיתוח ויש משרות, עדיין יש אבטלה, משום שהמשרות אינן מתאימות לדורשי העבודה, ומכיוון שכל העניין אינו מנוהל נכון.
 
כאמור, לדבריו, הפערים אינם מקריים ואינם חלק מקיומם הטבעי של "מעמדות חברתיים" באף חברה. זו תוצאה מתבקשת של מדיניות "מלכודת המקורות", שמתבססת על קורפורטיזם (שיטת ממשל שבמרכזה נמצאים איגודים מקצועיים), בירוקרטיזציה ונפוטיזם, קניית נאמנויות וחלוקה לא צודקת של הרווחים. הקפיטליזם התעשייתי במדינה אינו תחרותי וחופשי באמת, מעמד הפועלים מוחלש בגלל היעדר תעשיות כבדות, והמדינה ממלאת תפקיד מרכזי בכלכלה בשל קשרים מפוקפקים של פוליטיקאים ושל פקידים בכירים עם אנשי העסקים. אין מנגנוני איזון חברתיים שידחפו להזדמנויות או לשינויים חוקיים או ארגוניים במדינה. לתיאור מצב זה, משתמש הכותב במונח "המדינה הרכה" (soft state) של הכלכלן השוודי גונאר מירדאל (Gunnar Myrdal): כאשר ישנו פער מתמיד בין חקיקת החוקים לבין יישומם, ונוצר חוסר יכולת להתוות מדיניות ולהילחם בשחיתות. מהצד נראה שלמדינה יש כוח רב, אבל למעשה הדבר רק מסתיר את חולשתה. מירדאל השתמש במונח זה לגבי מדינות אסיה בעיקר, וקָשר בין קיומו של מצב זה לבין פוסט־קולוניאליזם (כפי שאכן קרה במצרים –  אך ללא הצלחה להפוך באמת למדינה מערבית מודרנית). מדובר במדינות שבהן המודרניות לא התהוותה במובנה המהותי, כלומר ככלכלה פוליטית המבוססת על ערכים ליברליים כדוגמת אינדיבידואליזם וביקורתיות.
 
החולשה הפנימית של המערכת כולה מקטינה, על פי אל־האדי, גם את כמות ההון שאפשר לצבור, וככה מקורות ההכנסה של המדינה יורדים והיא באמת אינה יכולה להתפתח. בהיעדר משאבים, למדינה נוצר סדר עדיפויות בעייתי שמושפע מהאינטרסים של הבירוקרטיה ושל הפקידות ולא מאלה של העם. כמובן, לא ניתן לייחס את ההטיות בהקצאת המשאבים רק לשחיתות מקומית; העניין מובנה בקפיטליזם שאינו קשוב. העיקרון המרכזי של צבירת כמה שיותר הון מהנדס את החברה כך שכוח העבודה יהיה הכי זול שאפשר ותוך שאיפה להגדיל אותו על חשבון השכר.
 
סדרי עדיפויות שגויים וחוסר יעילות מובנה
כל הנזכר עד כאן מוביל לסדר עדיפויות שגוי שבראשו עומדים האינטרסים של הממשלה ולא של העם. לכן מי שמקבלים את מירב התקציבים ואת השכר הגבוה ביותר הם מנגנוני הביטחון, במיוחד כאלה שעוסקים בביטחון של הממשלה, אחריהם גורמים שעוסקים בקשרי חוץ, בקשר עם ממשלות זרות ובסיוע בין־לאומי, לאחר מכן גופים שמספקים שירותים שונים לממשלה, ורק לבסוף כאלה שמספקים שירותים כמו בריאות, חינוך וכו' שהם לטובת העם. ישנם פערים עצומים גם בין שני אנשים שעובדים באותו תפקיד, אבל אחד מהם עובד בגוף שפועל לטובת הממשלה (שכר גבוה) והשני בגוף שמשרת את הציבור הרחב (שכר נמוך). הכוח האדיר של הבירוקרטיה והפקידות יוצר בירוקרטיה סמי־עצמאית שמאפיינת משטרים קורפורטיביים, ויכולה ללחוץ על מקבלי ההחלטות.
 
צורת הארגון הבירוקרטית במצרים לא התפתחה ולא התאימה את עצמה למדיניות קפיטליסטית מודרנית, בניגוד למה שקרה במערב אירופה למשל. במקביל לכך, השיטות הכלכליות שננקטו הובילו לכך שהפיתוח לא הצליח ונוצר צורך דחוף יותר בשלטון יציב ובמשילות. כך, הצורך למשול גבר על הצורך בצמיחה בסולם העדיפויות, ולכן הממשלה ממשיכה להשתמש בשיטות בירוקרטיות וארגוניות לא יעילות שאינן תורמות לפיתוח אבל תורמות ליכולתה לשלוט: השלטון הוא ריכוזי אך אינו נושא באחריות כלפי האזרחים, מה שנוגד כל עיקרון ניהולי בסיסי. למשל, המושל הוא הרשות המבצעת, והוא אחראי לביצוע המדיניות ולאספקת שירותים במחוז שלו, אולם אין לו סמכות או אחריות לפעילותם של משרדי הממשלה ולאכיפת החוק במחוז.
 
עובדות אלה מובילות לפתרונות גרועים מאוד מצד הממשלה לבעיית הגירעון וחוסר התקציב שלה, ובסופו של דבר גם מכשילות את היכולת שלה לשלוט. כך למשל, שיעור ההתחמקות מתשלום מיסים עומד על כ־40%, אף על פי שהממשלה כל הזמן נותנת הקלות מס, אך עדיין אינה מצליחה לאכוף את החוקים שלה עצמה. כמובן שכך נוצרת עוד פגיעה בציבור, מפני שהממשלה מנסה למלא את קופת המדינה במיסים עקיפים (שמוטלים על כלל הציבור דרך תוספת מס על מוצרים שהם רוכשים), מה ששגוי מבחינה חברתית.
 
סוגיה פוליטית-כלכלית נוספת היא סוגיית המונופולים – דוגמה לכך היא חברת התקשורת במדינה, שכל הזמן מעלה את מחיריהם של שירותי האינטרנט אף על פי שאלה רק הולכים ונעשים גרועים יותר. המקרה של סלילת מסילות הברזל – נושא שעלה לאחרונה על סדר היום עקב תאונות קטלניות שהתרחשו בפסי הרכבת – חושף הן את חוסר הפיתוח של התעשייה והן את תרבות הפרוטקציות של בעלי האינטרסים: חוסר הפיתוח הוביל לירידה בתנועה של סחורות מקומיות שאמורות לדחוף לפיתוח של תשתית התחבורה להעברתן; תרבות הפרוטקציות הובילה למתן עדיפות להובלת סחורות במשאיות (ולא ברכבת), מפני שאנשי עסקים שהיו מקורבים למובארכ הרוויחו מכך. כתוצאה משני אלה, הרכבות במצרים הובילו בעיקר נוסעים ולא סחורות, וההכנסה שלהן קטנה. חברות הרכבות נאלצו להסתמך על הממשלה, מה שהאט את קצב הפיתוח שלהן. דוגמאות אלה מדגישות שאל־האדי אינו מתנגד לשוק חופשי קפיטליסטי, אך טוען שבמצרים ישנם קשיים מבניים שמונעים מהכלכלה להיות חופשית באמת ומפרים את האיזון בין כלכלת שירותים לכלכת סחורות.
 
נוסף על אלה, קיימת בעיית הנפוטיזם, שהוא אחד הגורמים היודעים ביותר כמונעים התייעלות. לטענת אל־האדי, מינוי קרובים במצרים הוא כבר הרבה מעבר לעניין שעבר נורמטיזציה חברתית – מדובר במשהו שממש מעוגן בחוק. למשל, בגופים ממשלתיים חזקים רבים יש קטגוריית העסקה של "ילדי עובדים", ובמיוחד בתחום יחסי החוץ כאשר לפעמים מקימים שגרירויות וקונסוליות במיוחד כדי לתת תפקיד לבן של אחד הדיפלומטים – עד כדי מצב אבסורדי שבו במצרים בונים שגרירויות למדינות שמספר העובדים בהן גדול ממספר תושביהן. הנפוטיזם נפוץ גם בקרב גופים חזקים אחרים כמו עובדי תעלת סואץ, חברות ממשלתיות ואפילו שופטים, אומנים, ספורטאים ואנשי תקשורת – כל אלה זקוקים לא רק לכישרון, אלא גם (או בעיקר) לקשרים.
 
בסיכומו של דבר, כל הסוגיות הנזכרות במחקרו של אל־האדי הן תוצאות של החולשה החברתית של המדינה, שנוצרה משום שמצרים מעולם לא השלימה את תהליך הפיכתה למדינה קפיטליסטית מתועשת מודרנית ו"נבונה". הבעיה התעצמה עקב מודל הצמיחה הבעייתי, הפיגור התעשייתי, העריצות הפוליטית והריקבון החברתי. גם בסופו של המחקר, אל־האדי אינו מציע כיוון אופטימי או מבט לעתיד, וטוען שמכיוון שמצרים לא הלכה לא בכיוון הוובריאני של כיווני פיתוח דינמיים לצד מעמדות חברתיים יציבים וארגונים מקצועיים ורציונאליים, ולא בכיוון המרקסיסטי של מהפכה מלמטה; מה שנותר הוא הידרדרות דרוויניסטית-מלתוסיאנית, שהיא המחיר של חוסר היכולת של החברה להתמודד עם המחויבויות ועם הבחירות ההיסטוריות שלה, לשפר את המוסדות המידרדרים שלה ולהצליח להתקדם.
 
דוגמה מעניינת שעשויה לאתגר את המאמר ניתן לראות בפרויקט הקמת "הבירה המנהלית החדשה", שעליו הכריז א־סיסי בשנת 2015. מדובר למעשה בהקמת עיר בירה חדשה מזרחית לקהיר, שאליה יועברו כל המוסדות הפיננסיים, האדמיניסטרטיביים והממשלתיים של המדינה, וכמו כן עתידים לגור בה כ־5 מיליון איש. העיר אמורה גם להכיל אזורי תעשייה מתקדמים ופארק רחב ידיים. התומכים במדיניות הממשלה יראו בכך בדיוק פתרון לכל הבעיות שמזכיר אל־האדי – הממשלה מפתחת עיר חדשה לטובת הציבור ובכך מנסה לפתור את צפיפות האוכלוסין החמורה בקהיר ובמקביל לפתח תשתיות מתקדמות. מאידך, הקול הביקורתי יותר שנשמע כנגד הבירה המנהלית תואם את טענותיו של אל־האדי – שבעיר החדשה יגורו כנראה בעיקר עובדים בשירות הציבורי, ושוב הפיתוח של התשתיות ושל קווי הרכבת לעיר יושקע באותם אנשים עשירים ממילא ובעלי אינטרסים, ויבטא את העדפת האדמיניסטרציה על פני צורכי הציבור הכללי.
 
כך או כך, אין עוררין על קיומן של בעיות כלכליות, פוליטיות וחברתיות רבות במצרים. מחקרו של אל־האדי מבסס זאת בנתונים ובנימוקים חד־משמעיים, אך למעשה מסקנותיו אינן מפתיעות – האם מישהו חשב שמצרים היא כלכלה מודרנית ומתקדמת ושהשלטון שלה אינו מושחת? האם הייתה יומרה של המצרים להיות קרובים למודל המערבי? האם הסוציאליזם של נאצר לא נשאר ברקע למרות הניסיון ללכת לכיוון קפיטליסטי יותר? כל אלה שאלות חשובות שעוד יעניין לדון בהן.

בשיתוף עם מאמרים נוספים