מאמרים

אודות הכותב

תגיות
ניתוח ופרשנות
בית הדין הבין־לאומי בהאג (ויקיפדיה)
20.01.2019

ירושלים של זהב ושל הליכים בבית הדין הבין־לאומי

הרשות הפלסטינית עולה מדרגה, ותובעת את ארצות הברית בבית הדין הבינלאומי בהאג בגין העברת השגרירות האמריקאית לירושלים. ההכרעה עשויה להתעכב שנים, אולם כל יום של עיכוב הוא רווח נקי מבחינת הפלסטינים

ב־28 בספטמבר 2018 הגישה הרשות הפלסטינית (בשם "מדינת פלסטין") תביעה בבית הדין הבין־לאומי בהאג נגד ממשלת ארצות הברית בגין העתקת השגרירות האמריקאית בישראל לירושלים. שלא כמו בהליכים משפטיים אחרים שיזמה הרשות, הפעם ההליך אינו נגד ישראלים או נגד ישראל. על פי התביעה, פתיחת השגרירות בירושלים היא הפרה של אמנת וינה בדבר יחסים דיפלומטיים מ־1961 ("האמנה הדיפלומטית"), הקובעת שתפקיד הנציגות הדיפלומטית הוא לייצג את המדינה השולחת במדינה המארחת אגב כיבוד שלטון החוק.

כתב התביעה פותח בתיאור העמדה הבין־לאומית בעניין מעמדה של ירושלים מאז החלטת החלוקה (1947), שבה המליצה העצרת הכללית של האו"ם שלצד הקמת המדינה היהודית והמדינה הערבית תהיה ירושלים גוף נפרד (corpus separatum) במשטר בין־לאומי בניהול האו"ם.

כתב התביעה מציין שישראל הפרה את ההחלטה וכבשה את מערב העיר, ואף נקטה צעדים לסיפוח השטח. הוא מזכיר גם את סיפוח מזרח ירושלים ב־1967 ואת תגובת הקהילה הבין־לאומית, כפי שבאה לידי ביטוי בהחלטות מועצת הביטחון והעצרת הכללית במהלך השנים, החלטות הקובעות שאין תוקף לחוק יסוד: ירושלים בירת ישראל ולצעדים המשפטיים והמנהליים שישראל נוקטת לשינוי אופייה, מעמדה והרכבה הדמוגרפי של העיר. עוד מוזכרת שם  החלטת העצרת הכללית שהתקבלה במושב חירום מיוחד בדצמבר 2017, הקובעת שעל מדינות להימנע מלהקים נציגויות דיפלומטיות בירושלים.

מכתב התביעה עולה שפתיחת השגרירות בירושלים היא הפרה של החובה המוטלת על מדינה להקים את נציגויותה הדיפלומטית בשטחה של המדינה המארחת. אף שהדברים אינם נאמרים מפורשות, מהדברים משתמע שהשגרירות האמריקאית בישראל אינה יכולה לשבת בירושלים המערבית כיוון שזו אינה חלק מישראל אלא שטח כבוש. כמו כן משתמע שפתיחת השגרירות מפרה את חובתה של נציגות דיפלומטית לפעול על פי המשפט הבין־לאומי, כיוון שארצות הברית פועלת בניגוד להחלטות מועצת הביטחון והעצרת הכללית האוסרות (כך על פי התביעה) על החזקת נציגות דיפלומטית בירושלים.

כדי לשכנע את בית הדין בצדקת הטענות המהותיות יהיה על הצד הפלסטיני להתגבר על מכשולים רבים: מכשול אחד הוא שהחלטת החלוקה הייתה המלצה בלבד, ולכן אין מניעה מהכרה בריבונות הישראלית במערב ירושלים. החלטות מועצת הביטחון והעצרת השוללות את איחוד העיר מתמקדות במעמדו של החלק המזרחי של העיר, וספק אם יש בהן קביעה משפטית בעניין מעמדה של מערב העיר. מכשול נוסף הוא שאפשר לחלוק על הפרשנות שהאמנה הדיפלומטית אוסרת על הקמת שגרירות שלא בשטח המדינה, למשל נוכח הפרקטיקה המקובלת של שגרירויות היושבות במדינה אחת, אך פועלות גם במדינות אחרות.

אולם הדרך לבירורן של שאלות אלו ארוכה מאוד. כפי שקורה כמעט בכל תביעה המוגשת לבית הדין הבין־לאומי, הצדדים צפויים להתעכב על השאלה המקדמית אם בית הדין מוסמך בכלל לדון בתביעה, ולשאלת הסמכות כמה מרכיבים. האחד הוא שלבית הדין אין סמכות אוניברסלית, אלא סמכותו מוגבלת לסכסוכים בין מדינות. השני, הסמכות מותנית בהסכמתן של המדינות להתדיין בפניו. נוסף על אלו, בית הדין לא ידון בסכסוך בין הצדדים שלפניו אם הכרעתו בעניין עשויה להשפיע על זכויותיה וחובותיה של מדינה שלישית שאינה משתתפת בהליך. התביעה הפלסטינית מאתגרת את סמכותו של בית הדין בהקשרים האלה ובאחרים.

השאלה העיקרית היא, כמובן, אם "פלסטין" היא מדינה שבכוחה להתדיין בבית הדין. הרשות הפלסטינית מסתמכת על החלטת העצרת הכללית 67/19 שהכירה במעמדה של פלסטין באו"ם כ"מדינה משקיפה שאינה חברה", אך השלכותיה של החלטה זו בבית הדין אינן ברורות.

שאלה שנייה היא אם ארצות הברית מחויבת להתדיין עם "פלסטין" בפני בית הדין נוכח סירובה להכיר בקיומה של המדינה. ארצות הברית ופלסטין שתיהן חברות בפרוטוקול הנלווה לאמנה הדיפלומטית, המקנה לבית הדין הבין־לאומי סמכות שיפוט בסכסוכים לגבי יישום האמנה או פרשנותה לבית הדין הבין־לאומי. אם כן, לכאורה יש לבית הדין סמכות לדון בתביעה. אולם כאשר הצטרפה הרשות הפלסטינית לאמנה ולפרוטוקול, הכריזה ארצות הברית שהיא אינה מכירה בקיומה של "מדינת פלסטין", ולפיכך אינה רואה את עצמה קשורה ביחסים עמה על פי האמנה הדיפלומטית או על פי הפרוטוקול. נוכח זאת עולה השאלה אם "מדינת פלסטין" קיימת באופן אובייקטיבי המחייב גם את ארצות הברית.  

בעיה שלישית בהסתמכות על האמנה הדיפלומטית והפרוטוקול היא שהפרוטוקול מאפשר פנייה לבית הדין כאשר יש מחלוקת על "פרשנותה או יישומה" של האמנה. יש מקום לטעון שהתביעה הפלסטינית נוגעת לשני אלו רק בעקיפין, ושהשאלה העיקרית שעולה בה היא מעמדה של ירושלים.

שאלה רביעית המשליכה על סמכות השיפוט של בית הדין היא אם האמנה והפרוטוקול יוצרים עילת תביעה למדינה שלישית, שאינה המדינה השולחת (ארצות הברית) או המארחת (ישראל). גם אם האמנה אכן מחייבת את המדינה השולחת להקים את נציגותה רק בשטח המדינה המארחת, ייתכן שרק המדינה המארחת רשאית להלין על הפרה בהקשר זה.

בעיה חמישית היא שהתביעה, לפחות בחלקה הראשון, עשויה לחייב הכרעה בעניין מעמדה של ישראל בירושלים המערבית. כיוון שישראל אינה משתתפת בהליך, ספק אם בית הדין יוכל לדון בסוגייה זו.

ההליך בבית הדין איטי. כתבי הטענות יוגשו במהלך 2019, וההכרעה עשויה להתעכב שנים. אולם לתביעה זו יש חשיבות מעבר לסיכויי הצלחתה, או אפילו התקדמותה – היא הופכת את מעמדה של ירושלים המערבית לסוגייה שלכל הפחות קשה להתחמק מלדון בה. אולי חשוב מכך, התביעה הזאת עשויה לאותת למדינות העולם שהרשות הפלסטינית אינה מגבילה את השימוש בכלים משפטיים ליחסים עם ישראל, והיא לא תהסס לנקוט הליכים משפטיים נגד מדינות נוספות אם המהלך ישרת את האינטרסים שלה. איתות זה עשוי להרתיע מדינות שאין להן העוצמה הבין־לאומית של ארצות הברית מלנקוט צעדים העלולים "לסבך" אותן. מבחינת הפלסטינים, כל יום שאין בו הכרעה הוא רווח נקי.

מאמרים נוספים