המלך עבדאללה בדרכו לפגישה עם בוריס ג'ונסון, לונדון, אוקטובר 2021 (צילום: רויטרס)
המלך עבדאללה בדרכו לפגישה עם בוריס ג'ונסון, לונדון, אוקטובר 2021 (צילום: רויטרס)

החוקה זה אני: רפורמות החוקה בירדן והאבסולוטיזם של המלך עבדאללה

אף שלהלכה ירדן היא מלוכה חוקתית בעלת רשויות שלטון עצמאיות ומוסדות דמוקרטיים, לאחרונה אישרה הממשלה טיוטת הצעה לתיקוני חוקה הנוגעים למבנה של מערכת השלטון. מה כוללת ההצעה, ומדוע צפוי שינוי החוקה להפוך על פיה את שיטת הממשל בירדן? כיצד יחזק הדבר את מעמדו של עבדאללה השני מלך ירדן, ומדוע הוא בחר לקדם אותו דווקא בעיתוי הנוכחי?

מקובל להניח שאופנת המונרכיה האבסולוטית חלפה מן העולם אי שם בראשית המאה ה־19. מרבית מדינות העולם כיום אינן נשלטות על ידי מלכים, ולהוציא מקרים ספורים, ברוב הממלכות העכשוויות כוחו של המונרך מוגבל על ידי מוסדות כמו בית מחוקקים, ממשלה, חוקה או מערכת משפט. אולם לא הרחק ממדינת ישראל, בממלכה הירדנית ההאשמית, נדמה שההיסטוריה נעה בכיוון ההפוך. אף שלהלכה ירדן היא מלוכה חוקתית בעלת רשויות שלטון עצמאיות ומוסדות דמוקרטיים, לאחרונה נקטה ירדן צעד נוסף בשורת צעדים שהשלימה בעשור האחרון בדרכה להפוך למלוכה אבסולוטית. בחודשים האחרונים אישרה הממשלה טיוטת הצעה לתיקוני חוקה הנוגעים למבנה של מערכת השלטון, וכעת נידונה ההצעה בפרלמנט לקראת אישורה.  

מה כוללת ההצעה, ומדוע צפוי שינוי החוקה להפוך על פיה את שיטת הממשל בירדן? כיצד יחזק הדבר את מעמדו של עבדאללה השני מלך ירדן, ומדוע הוא בחר לקדם אותו דווקא בעיתוי הנוכחי? העיתונאי הירדני ג'ומעה אל־מסמארי עונה על שאלות אלה בטור שפורסם לאחרונה במגזין האינטרנטי הלבנוני דרג'. 

 אומנם התקופה האחרונה הייתה הרת גורל בפוליטיקה הירדנית גם לפני שינוי סעיפי החוקה הנוגעים לסדרי השלטון. לאחרונה נוסחהבמדינה טיוטת תוכנית כוללת לרפורמה פוליטית, שלצד תיקוני החוקה כללה גם רפורמה בחוק הבחירות, קידום שוויון מגדרי בפוליטיקה, טיפוח הלאומיות הירדנית וצעדים נוספים. אולם בעיני אל־מסמארי, חשיבות ההתפתחויות הללו מתגמדת מול שינויי החוקה שאושרו זה עתה בממשלה. לפי ההצעה האחרונה, בירדן תוקם "המועצה לביטחון לאומי ומדיניות חוץ", גוף בראשות המלך שיכלול בין היתר את ראש הממשלה, שרי ההגנה, שרי הפנים והחוץ, מפקד הצבא וראש ארגון המודיעין, ושיופקד על קבלת החלטות בסוגיות הקשורות להגנה, לביטחון לאומי ולמדיניות חוץ. נוסף על כך, סמכויותיו של המלך יורחבו ויכללו זכות בלעדית למנות – ולפטר – שורת פקידים בכירים, ובהם כל בעלי התפקידים העתידיים באותה מועצה לביטחון לאומי ולצידם גם ראש מנגנון ביטחון הפנים, נשיא בית המשפט לערעורים, הפוסק האסלאמי ("המופתי") הראשי ואחרים. כל השינויים המוצעים יעוגנו בחוקת המדינה, וייעשו לחלק אינטגראלי משיטת הממשל בירדן.  

אומנם, מזכיר אל־מסמארי, הרחבת סמכויותיו של הכתר איננה חידוש מקורי של שינוי החוקה האחרון. בשתי סדרות נוספות של תיקונים בחוקה – בשנים 2014 ו־2016, עוגנה סמכותו של המלך בין היתר לקבל החלטות מדיניות בתחומים שונים תוך עקיפת סמכותם של ראש ממשלת ירדן ושל השרים האמונים על אותם תחומים, וכן למנות או להדיח את יורש העצר, את המשנה למלך, את צירי הבית העליון ואת נשיאו, את מפקד הצבא וכמעט את כל ראשיהם של מערכת המשפט ושל גופי ביטחון הפנים. למלך הוענקה אז גם סמכות לפזר את שני בתי הפרלמנט, שמרבית ציריו נבחרים בבחירות דמוקרטיות. אם תיקוני החוקה של החודשים האחרונים יתקבלו אפוא, כפי שסביר מאוד להניח שיקרה, החוקה הירדנית תעניק למלך הלכה למעשה אחיזה מלאה בכל רשויות השלטון. באופן פרדוקסאלי, ממלכת ירדן תהיה מונרכיה חוקתית שמתוקף חוקתה היא מונרכיה אבסולוטית.  

אומנם, לשינויי החוקה יש משמעות בעיקר במישור המשפטי, הסמלי והנומינלי. בפועל, מאז שעלה לכס המלוכה בשנת 1999, הספיק המלך עבדאללה להפר את החוקה עשרות פעמים. הוא התערב במינויהם ובפיטוריהם של פקידים בכירים בניגוד להוראת החוקה עוד הרבה לפני הרפורמות של 2014, ואף שסמכות פיזור בית הנבחרים הוענקה לו רק ב־2016, בשני עשורי שלטונו הצליח המלך לפזר כל אחד ואחד מהפרלמנטים שנבחרו לפני שפקעה כהונתם. אלא שמכוח השינויים החדשים, יהיה המלך פטור אפילו ממראית עין של הפרדת רשויות ושלטון החוק. המלך ייעשה למונרך אבסולוטי הלכה למעשה, ויתאפשר לו לשלוט באופן מושחת ולדכא את העם הירדני – כאשר החוקה, במקום לרסן את כוחו, תעניק גושפנקה משפטית למעשיו.  

מלבד העובדה שצורה כה אוטוקרטית של שלטון היא בעייתית בראי הנורמות הפוליטית הנהוגות בעולם המודרני, אל־מסמארי מזכיר שהיא מנוגדת לערכי היסוד של החוקה הירדנית עצמה. הסעיף הראשון בחוקה מגדיר את המשטר הירדני כ"ממשל פרלמנטארי הכולל מלוכה שושלתית", ובהמשך החוקה מפרטת כי הפרלמנט, שנציגיו ייבחרו בבחירות כלליות חשאיות, מייצג את רצון האומה הירדנית שהיא "מקור כל הסמכויות הפוליטיות". החוקה מפקידה את ניהול מדיניות החוץ, הפנים והביטחון של ירדן בידי ראש הממשלה ומועצת השרים שלו, ותולה את סמכות הביצוע של האחרונים באמונם של צירי הפרלמנט.  

החוקה מקצה למלך סמכות מוגבלת בהחלט: הוא יכול לקבוע צווים מלכותיים בנושאים שונים, בתנאי שהללו תואמו עם השרים הרלוונטיים ועם ראש הממשלה. "צווי המלך אינם פוטרים את השרים מאחריותם", קובעת החוקה, ובעיני אל־מסמארי המשמעות ברורה: "צווי המלך", הוא טוען, "אינם מחייבים את השרים; על השר לקבל את ההחלטה הנכונה אפילו נגד רצונו של המלך, שכן השרים כפופים לפרלמנט". החוקה הירדנית, מזכיר אל־מסמארי, אומצה ב־1952 בהתבסס על מודלים חוקתיים של ממלכות כמו אנגליה ובלגיה. בדיוק כמו אותן חוקות, גם היא מושתתת על ריבונות העם, על הפרדת הרשויות ועל שלטון חוק; וגם היא מגדירה את המלך כסמכות מגשרת בין רשויות השלטון השונות, ולא כשליט אוטוקרטי בעל סמכויות בלתי־מוגבלות.  

אותם עקרונות יסוד יספגו מכה אנושה לאור תיקוני החוקה החדשים. מובן שממשלת ירדן לא תוכל לנהל באופן עצמאי את מדיניות הפנים, החוץ והביטחון של המדינה אם המועצה לביטחון לאומי שעתידה לקום תחזיק בסמכות לקבל החלטות באופן עצמאי בנושאים אלה בדיוק. המועצה, צופה אל־מסמארי, תקבל החלטות אסטרטגיות הרות גורל כשהיא פטורה מאחריות פוליטית, מוסרית ומשפטית, שכן הממשלה תישא באחריות במקומה: האחרונה תיהפך לחותמת גומי על החלטות המועצה ותישא באחריות להן כלפי הציבור. אם זוכרים שאנשי המועצה ממונים ומפוטרים אך ורק לפי טעמו של מלך ירדן, מבינים שהגוף המתוכנן הוא למעשה ביטוי מטונימי מורחב לשרירות ליבו של הכתר, כך שתיקון החוקה מעניק למלך ירדן כלי רב־עוצמה למימוש רצונו.  

יש לציין בהקשר זה שייתכן שאל־מסמארי מפרש את החוקה הירדנית באופן דמוקרטי יותר ממה שעולה מניסוחה. אחרי הכול, הוא מדמה לקרוא בה על ממשל שמרבית סמכויותיו נתונות בידי הממשלה, המשקפת את רצון הבוחר, בשעה שתפקידו של המלך סמלי בעיקרו. אין ספק שכך נהוג לפרש את החוקה במלוכות חוקתיות אחרות בעולם, בין היתר באנגליה, שבה המלכה נמנעת באופן שיטתי מהפעלת הפררוגטיבות שמקצה לה החוקה. אולם הדמיון בין החוקות של שתי המדינות אינו מחייב דמיון באופן שבו הן ממומשות. חוקת ירדן גם קובעת בפירוש ש"המלך הוא ראש המדינה", למשל, וש"סמכות הביצוע מופקדת בידי המלך". על כל פנים, אין ספק שהצעדים האחרונים של מלך ירדן מפירים את האיזון הפנימי בין רכיבי החוקה, והכינוי שמעניק להם אל־מסמארי – "הפיכה חוקתית" איננו תלוש לחלוטין מהמציאות. 

ממילא, ובלי שום קשר לנוסח החוקה, יש עדויות ברורות אחרות לכך שרצון העם הירדני הוא לצנינים בעיני מלך ירדן. אומנם, במדינה מתקיימות מעת לעת בחירות כלליות לרשות המחוקקת, אולם אל־מסמארי טוען שמאז 1956 תוצאותיהן לא שיקפו את רצון הבוחר. אותה שנה הייתה האחרונה שבה נערכו בחירות הוגנות במדינה, והממשלה שהושבעה אומנם זכתה לאמון הפרלמנט ושיקפה את רצון העם, אלא שהתוצאה לא נשאה חן בעיני המלך: בתוך שישה חודשים ראש הממשלה הושם במעצר בית, השרים פוטרו, הפרלמנט פוזר, כל התאגדות פוליטית או מפלגתית נאסרה, והונהג במדינה ממשל צבאי עד שנות התשעים. יתר על כן, ואף שבעקבות התקרית המצערת החוקה שונתה ולמלך ניתנה סמכות בלעדית למנות את שרי הממשלה ואת ראשה, בשישים השנים האחרונות לא נערך סבב בחירות אחד בירדן שתוצאותיו לא עוותו ולא זויפו על ידי שירות המודיעין הירדני. אין פלא ששיעור ההצבעה בירדן הולך וצונח עם השנים, ובבחירות האחרונות הוא רשם שפל היסטורי של כשלושים אחוזי הצבעה בלבד. 

כאשר הפרלמנט, הממשלה, החוקה ויתר מוסדות השלטון משקפים אך ורק את רצון המלך, לעם הירדני לא נותרות כמעט דרכים לבטא את רצונו. אך אירוני הוא שאחד הגילויים הספונטניים האחרונים של הרצון האותנטי והעצמאי של העם הירדני – המחאות העממית ב־2011 שתבעו לשנות את החוקה באופן שיצמצם את סמכויות הכתר – שימש בתור צידוק לשינויי החוקה של העשור האחרון, שרק הרחיבו את אותן סמכויות. באופן אירוני לא־פחות, פעילי ארגוני החברה האזרחית שהנהיגו את אותן מחאות עומדים כעת על דוכן הנאשמים בבית המשפט לעבירות נגד ביטחון המדינה, כשמיוחסת להם אשמת ניסיון "להפיל את המשטר ולשנות את החוקה".  

ובכל זאת, אפשר לטעון שהשינויים האחרונים יהפכו את ירדן למלוכה אבסולוטית, אולם שלא מדובר בהכרח בדבר רע. ייתכנו גם משטרים אבסולוטיים שאינם פוגעים בנתינים, ולאורך ההיסטוריה פותחו תיאוריות פוליטיות רציניות שמראות כיצד שלטון אבסולוטי "נאור" יכול בכל זאת להיטיב עם העם. לא כך במקרה הירדני, סבור אל־מסמארי. שלטון אבסולוטי נאור אמור, למשל, להבטיח את חירות הביטוי של הנתינים. בירדן, מנגד, עצם ההתבטאות נגד המלך או משפחתו עשויים לשלוח אדם לכלא לשלוש שנים. באופן דומה, שליט אבסולוטי נאור אמור לנהוג במשאבי הציבור בחרדת קודש ולהבטיח שהם מושקעים באופן היעיל ביותר לתועלת הציבור. בירדן, לעומת זאת, רוכש בית המלוכה נכסי יוקרה על חשבון הציבור ובאותה נשימה פוטר את עצמו מחובת תשלום מיסים. 

הקמתה של המועצה החדשה לביטחון לאומי, טוען אל־מסמארי, בשום פנים איננה הרחבת סמכויות תמימה של שליט אבסולוטי נאור. אומנם המועצה תופקד על סוגיות של ביטחון לאומי, שלעיתים קרובות נתפסות כאינטרס לאומי על־פוליטי ושלגבי חשיבותן שורר קונצסנזוס בדעת הקהל. עובדה זו אכן נוצלה על ידי המלך עבדאללה, שקידם את שינויי החוקה בטענה ש"ביטחון לאומי מוכרח לעלות מעל חילוקי הדעות הפוליטיים". אלא שהגוף האמון על שמירת הביטחון הלאומי – מערכת הביטחון הירדנית, הוא כבר עתה מכשיר פוליטי פר אקסלנס בשירות הכתר. נשקם של כוחות ביטחון הפנים מופנה תכופות לעבר מוחים נגד בית המלוכה, ומרתפי העינויים של המודיעין הירדני גדושים אסירים פוליטיים. רק לאחרונה קיבלו הירדנים תזכורת לכך שאדונו היחיד של הצבא הוא המלך: כאשר יורש העצר הירדני הנסיך חמזה ביקר את הסמכותנות ואת השחיתות שבהן נוהג אחיו למחצה עבדאללה, ותוך זמן קצר עמד בדלת ביתו מפקד הצבא הירדני והודיע לו שהוא נתון במעצר בית. תיקוני החוקה המוצעים יהדקו אפילו יותר את שליטתו של המלך במערכת הביטחון, ויאפשרו לו להפוך אותה למכונת מלחמה משומנת שביום פקודה עשויה להילחם גם בעם הירדני עצמו. 

מכל האמור לעיל עולה כי תיקוני החוקה האחרונים הם הגביע הקדוש של כל שלטון אבסולוטי, והמלך עבדאללה יודע היטב כמה הם צפויים לחזק את מעמדו. נשאלת השאלה מדוע לקחו לו יותר משני עשורים להשלים את המלאכה, ומדוע בחר לעשות זאת דווקא בעיתוי הנוכחי. אל־מסמארי משיב שבנקודה זו, מבחינת מערך הכוחות הפוליטי, הן בתוך ירדן והן בזירה הבין־לאומית, כל הכוכבים הסתדרו באופן מיטבי לביצוע מחטף אבסולוטי. בתום שורה ארוכה של מאבקים, המלך ריסק כל כוח פוליטי אופוזיציוני לשלטונו בתוך ירדן – הנסיך חמזה, תנועת האחים המוסלמים, התקשורת והאיגודים המקצועיים בין השאר. כמו במקומות רבים אחרים, מגפת הקורונה הכשירה צעדי חירום אנטי־דמוקרטיים וסמכותניים גם בירדן, ובזירה הבין־לאומית הצליחה המדינה לצאת ממלכוד יחסי החוץ שבו הייתה נתונה ולגייס תמיכה במדיניותה מצד ישראל, ארצות הברית, האיחוד האירופי, מצרים ועיראק בין היתר. המלך עבדאללה, בקצרה, נמצא בשיא כוחו כעת. השעה כשרה בעיניו ללכת בדרכן של הדיקטטורות השכנות ולהמליך עצמו לשליט יחיד ללא עוררין בירדן. 

קוראים יקרים
פורום החשיבה האזורית הוא ארגון ללא מטרות רווח
אנו יודעים כי גם אלה אינם ימים קלים עבורכם, וכי לא קל למצוא את הפניות התומכות בעבודתנו.

בין אם תוכלו לתמוך בנו כלכלית ובין אם פשוט להקדיש לנו את הזמן ותשומת הלב בקריאה – אנו אסירי תודה.

לקריאה ותמיכה