מאמרים

ניתוח ופרשנות
נתניהו במהלך סיור בבקעת הירדן. משה מילנר, לע"מ
30.10.2019

בקעת הירדן: קל לספח, קשה לסגת

ראש הממשלה הכריז שבכוונתו לספח את בקעת הירדן ואת צפון ים המלח. יעל רונן, פרופ' למשפט בינלאומי, מסבירה את הקלות שבה סיפוח כזה יכול להיעשות במשפט הישראלי ואת הקושי לבטלו
ערב הבחירות בספטמבר 2019 הכריז ראש הממשלה נתניהו שבכוונתו להחיל את ריבונות ישראל בבקעת הירדן ובצפון ים המלח. אם כוונה זו תמומש, זו תהיה הפעם השלישית שישראל מספחת שטח שכבשה במלחמת ששת הימים. היא עשתה זו ב־1967 במזרח ירושלים, וב־1981 ברמת הגולן. סיפוח הוא הכרזה חד־צדדית של מדינה על החלת ריבונותה בשטח מסוים. סיפוח המבוסס על תפיסת שטח בכוח (כדין או שלא כדין) אינו תקף במשפט הבין־לאומי. זו הסיבה שהקהילה הבין־לאומית אינה מכירה בריבונותה של ישראל בירושלים וברמת הגולן (אולי למעט ארצות הברית, שעמדתה בשני ההקשרים אינה חד־משמעית). במשפט הישראלי יש לסיפוח תוקף, כיוון שעל פי שיטתנו המשפט הפנים־המדינתי גובר על המשפט הבין־לאומי.

חקיקת סיפוח קודמת
 
כדי להבין את המנגנון לסיפוח בקעת הירדן והשלכותיו יש לחזור למעשי הסיפוח הקודמים. ב־27 ביוני 1967, שלושה שבועות לאחר תום מלחמת ששת הימים, חוקקה הכנסת את סעיף 11 לפקודת סדרי השלטון והמשפט, תשכ"ז-1967, שלפיו "המשפט, השיפוט והמינהל של המדינה יחולו בכל שטח של ארץ ישראל שהממשלה קבעה בצו". למוחרת התיקון פרסמה הממשלה את צו סדרי השלטון והמשפט (מס' 1). הצו הגדיר, באמצעות נקודות ציון, את השטח המכונה "מזרח ירושלים", שבו יחולו המשפט, השיפוט והמינהל של המדינה. ב־1981 לא היה אפשר להסתמך על אותו סעיף 11 כבסיס לצו ממשלה המחיל את הריבונות הישראלית ברמת הגולן, כיוון שהסעיף חל על "שטח של ארץ ישראל", כלומר ארץ ישראל המנדטורית. רמת הגולן מעולם לא הייתה חלק מארץ ישראל המנדטורית, ולפיכך הסיפוח של רמת הגולן התבצע בחקיקה רגילה, חוק רמת הגולן, התשמ"ב-1981. חשוב לציין שבשום מקום במשפט הישראלי לא מופיעות המילים "סיפוח" או "ריבונות". הבחירה במינוח "החלת המשפט, השיפוט והמינהל" הישראליים נועדה למנוע ככל האפשר ביקורת בין־לאומית. אולם לפי פסיקת בית המשפט העליון, המינוח הזה זהה במהותו להחלת ריבונות, כלומר, סיפוח.
 
ומכאן לסיפוח בקעת הירדן וצפון ים המלח: אזור זה היה חלק מארץ ישראל המנדטורית, ולכן סעיף 11 לפקודת סדרי השלטון והמשפט יכול לשמש מקור סמכות לצו ממשלה לשם הכרזת סיפוח, כפי שהיה במזרח ירושלים. כל מה שנדרש לשם כך הוא החלטת ממשלה!
 
נוכח הקלות שבה אפשר לספח שטח, ייתכן שתעלה השאלה מדוע לא סיפחה ישראל את בקעת הירדן, או את שטח C, או את כל הגדה המערבית, עד היום. הרי הבטחות ואיומים בהקשר הזה נשמעו כבר פעמים רבות בעבר. אין ספק שלממשלה הייתה סמכות לקבל החלטה מחייבת בעניין זה (הכוונה לממשלה קבועה, ולא לממשלת מעבר). המכשול היה, כמובן, פוליטי. היבט אחד הוא הסכנה הפוליטית מבית: ייתכן בהחלט שבממשלות שכיהנו בשנים האחרונות היה רוב לסיפוח. אולם אף שהסיפוח עצמו אינו מחייב תמיכה של הכנסת, הממשלות נזקקו לתמיכה פוליטית של הכנסת כדי שלא לסכן את המשך כהונתן.

נסיגה תחייב חקיקה בתנאים מחמירים
 
ההיבט האחר של המכשול הפוליטי הוא הסכנה מחוץ: ראשית, סיפוח בקעת הירדן, או כל חלק מהגדה המערבית, הוא הפרה של הסכם הביניים מ־1995 שבו התחייבה ישראל (כמו הפלסטינים) שלא לבצע  צעדים חד־צדדיים. למרות כל המחלוקות, הטענות וההאשמות, הן ישראל והן הרשות הפלסטינית רואות בהסכם הביניים הסכם מחייב (בעיקר את הצד האחר...). סיפוח כל חלק שהוא מהגדה המערבית כמוהו כהכרזה פומבית על פקיעת הסכם הביניים, והוא ייתן לפלסטינים לגיטימציה לנקוט צעדים שישראל מתנגדת להם. שנית, בלי קשר להסכם הביניים, סיפוח הוא הפרה של המשפט הבין־לאומי. הקהילה הבין־לאומית לא תשלים עם צעד כזה, בדיוק כפי שבמשך למעלה מחמישים שנים היא לא השלימה עם סיפוחה של מזרח ירושלים. עד היום העדיפו ממשלות ישראל שלא לבחון את מחירה של התגרות בקונצנזוס הבין־לאומי, אף על פי שמורת הרוח הבין־לאומית מעולם לא הובילה לצעדים אופרטיביים נגד ישראל.
 
וחשוב להוסיף: קל לספח, קשה לסגת. אומנם מבחינה משפטית די בהחלטת ממשלה כדי להחיל את ריבונותה של ישראל בבקעת הירדן, אבל נסיגה מהשטח, אם יהיה הסכם אי פעם בעתיד, תחייב חקיקה בתנאים מחמירים, ולא במקרה: ב־1999, בעקבות סבבי משא ומתן שממשלת ישראל קיימה עם הפלסטינים ועם סוריה, שבהם נדונו, בין היתר, עתידן של ירושלים ושל רמת הגולן, עלה חשש בקרב חברי כנסת שממשלת ישראל תיאות לוויתורים טריטוריאליים בשטחים אלו. נוכח חששות אלו, אימצה הכנסת את חוק סדרי השלטון והמשפט (ביטול החלת המשפט, השיפוט והמינהל), תשנ"ט-1999. החוק הזה קבע ש"החלטת ממשלה לפיה המשפט, השיפוט והמינהל של מדינת ישראל לא יחולו על שטח, טעונה אישור של הכנסת בהחלטה של רוב חבריה, וכן אישור במשאל עם" (כשיתקבל חוק בעניין משאל עם). משמעות החוק היא שהסמכות להכריע בדבר ויתורים טריטוריאליים עברה מידי הממשלה לידי הכנסת (או לידי כלל האזרחים), אפילו אם הסיפוח עצמו נעשה על ידי הממשלה. ב־2014 נחקק חוק יסוד: משאל עם, הקובע שנסיגה משטח שישראל החילה בו את ריבונותה תהיה טעונה אישור של הכנסת ברוב חבריה (61 ומעלה), וכן אישור במשאל עם או אישור הכנסת ברוב של 80 חברי כנסת (ב־2018 תוקן חוק יסוד: ירושלים בירת ישראל באופן דומה).
 
חוק יסוד: משאל עם נועד להציב מכשול חקיקתי מפני נסיגה משטח שישראל רואה בו שטח ריבוני שלה. החוק חל על כל שטח המדינה, אך אין ספק שדיבורים על ויתורים טריטוריאליים נשמעים בעיקר בהקשר של שטחים שישראל סיפחה מאז 1967 (ומדי פעם בהקשר של חילופי שטחים שבמסגרתם תיסוג ישראל מה"משולש").
 
מעניין לציין שלמרות הדרישות המחמירות, לכאורה, שחוק היסוד מציב לחקיקה בדבר נסיגה משטח, בפועל הוא עצמו ניתן לשינוי בחוק יסוד שיתקבל ברוב של חברי הכנסת. זו עדיין דרישה מחמירה יותר מחקיקה רגילה, אך לא מרחיקת לכת כפי שאולי נראה על פני הדברים. במילים אחרות, אם 61 חברי כנסת יתמכו בנסיגה מרמת הגולן, מבקעת הירדן או מכל שטח אחר הנחשב על פי המשפט הישראלי לשטח מדינת ישראל, יהיה בכך די (המצב דומה לגבי חוק יסוד: ירושלים). אותם 61 חברי הכנסת יוכלו לתקן את החוק היסוד ולקבוע שנסיגה אפשרית בתנאים אחרים, לרבות תנאים מחמירים פחות. ההצהרות בדבר נצחיות הסיפוחים – של ירושלים המאוחדת, של הגולן, ואולי בעתיד של הבקעה ושל צפון ים המלח, הן בעיקרן הצהרות פוליטיות.
 
מבחינה משפטית אין אפוא סימטריה: קל לספח, לא קל לסגת. מבחינה פוליטית המצב נראה שונה: שנים רבות כוחות פוליטיים הם שעוצרים את הסיפוח. אולם אם צירוף נסיבות נקודתי יידחק את הממשלה להיענות ללחץ של מצדדי הסיפוח ולהכריז על סיפוח בקעת הירדן וצפון ים המלח, ספק אם לאחר מעשה יהיה למתנגדי הסיפוח הכוח להביא לביטולו.
מאמרים נוספים