צילום: רויטרס
מחאות הדלק בלבנון, אוקטובר 2021 (צילום: רויטרס)

תוכנית ההבראה של לבנון: האם הממשלה הנבחרת תיתן לה סיכוי?

בחירתה של ממשלה חדשה בלבנון, השרויה במשבר כלכלי עמוק, מעלה שאלות רבות בנוגע לתוכנית ההבראה הכלכלית שאושרה לפני שנה, בשיתוף הבנק העולמי. כעת עומדים בפני מימוש התוכנית מכשולים פוליטיים ומדיניים רבים, שלא לדבר על השאלה האם היא בכלל יכולה להציל את לבנון

זה כמה שנים לבנון שרויה במשבר ובמיתון כלכלי עמוק. למשבר יש סיבות רבות, בכמה מישורים: סיבות כלכליות פנימיות, סיבות פוליטיות פנימיות וסיבות מדיניות רחבות יותר. תוכנית סיוע ביוזמת צרפת כבר נכשלה בפתירת המשבר, אך הקלה מעט. הממשלה האחרונה שהייתה פעילה בלבנון ממשלת נג'יב מיקאני אישרה בספטמבר 2021, ביום האחרון לכהונתה, תוכנית הבראה כלכלית ללבנון בשיתוף עם הבנק העולמי.  כעת, עם בחירתה של ממשלה חדשה ובעייתית בלבנון, עולות שאלות רבות בקשר לתוכנית זו, שבפניה עומדים מכשולים פוליטיים ומדיניים רבים – נוסף על השאלה: האם תוכנית שכזו יכולה בעצם להציל את כלכלת לבנון?

על שאלות אלו אימן עומר מבקש לענות בכתבתו המפורטת באתר אלג'זירה הקטרי. לפי עומר, מבחינה כלכלית, עיקר המשבר בלבנון נובע משני גורמים עיקריים. הראשון שבהם הוא הצמצום הדרמטי בהכנסות הממשלה, שהוביל לחוסר יכולת של משרדיה לשלם את חובותיהם. בתורה, הובילה תופעה זו לירידה ביכולת של הממשלה לספק שירותים בסיסיים לאזרחיה. בשל כך, מצבם הכלכלי הורע, מה שהגביר את המיתון בכלכלה עוד יותר.

ברם, מטעים עומר, לב המשבר הוא האינפלציה הדוהרת, כלומר הפיחות בשער הלירה הלבנונית לעומת הדולר. זו נגרמה מפני שלבנון כמעט שאינה מחזיקה בעתודות מטבע זר מצד אחד, ומצד שני היא מייבאת 90% ממוצריה מן החוץ. רוב המטבע הזר בלבנון מגיע משלושה מקורות: תיירות, כספים המגיעים אליה מגולים לבנונים ובנקאות. שני הגורמים הראשונים נחלשו בשל גורמים בלתי־תלויים בעוד שעם התקדמות המשבר, נחלש סקטור הבנקאות עוד ועוד, ולמעשה הפסיק לתפקד כהלכה. לאינפלציה היו תוצאות קשות ביותר – השער הריאלי של הלירה הלבנונית ירד בכ־95%, והגיע עד בערך 29,000 לירה לדולר. מחיר הדלק למשל עלה בכ־70% מאז תחילת 2022 עד סוף מאי, ומתחילת המשבר הדלק הכפיל את מחירו פי שלושים. במקביל לכך, בעקבות ירידת הכנסות הממשלה, זו קיצצה כמעט את כל קצבאות הרווחה שלה. קו העוני זינק עד כדי כך ששלושה רבעים מן האוכלוסיה נמצאים מתחתיו ושיעור האבטלה הגיע עד כדי שליש מן האוכלוסייה. לצד זאת, קיבעה הממשלה באופן מלאכותי את שער הלירה לכ־1,500 לירות לדולר, והיא פורעת את חשבונותיה לשירותים כמו בתי חולים בשער זה – והללו בתורם משיתים על האזרח את ההפרש שבין שער זה לשער האמיתי של הלירה.

כרגע, הממשלה נסמכת הן על סיוע זר, אך בעיקר על עתודות המטבע הזר של הבנק המרכזי, שמספיקים כדי למנוע ממנה לקרוס בטווח הזמן המיידי – אך לא לנצח. רוב העתודות האלה מורכבות מכספים של הבנקים הפרטיים שהופקדו בבנק המרכזי, כלומר הם בסופו של דבר שייכים למפקידים פרטיים. למעשה, המשך השימוש בכספים אלו פוגע בזכויותיהם של המפקידים הפרטיים, ומעלה עוד סוגיה שאותה יש לפתור.

התוכנית שאושרה עוסקת בעיקר בתחום המוניטארי: ראשית, היא מבקשת להאחיד את שער החליפין של הלירה. כפי שציינתי לעיל, בעוד שהשווי בפועל של הלירה הוא 29,000 לירות לדולר, הממשלה הלבנונית קיבעה באופן רשמי את שער הלירה ל־1,505.7 לירות לדולר, שבו בעיקר נערכים רישומי המיסים, המכס והסעד הכלכלי לאזרחים. המטרה הייתה בעיקר למתן את עלייתם של מחירי הסחורות. כדי למנוע הפסדים כבדים מדי לסקטור הבנקאי, שני שערים אחרים – 8,000 ו־12,000 לירה לדולר, הנמוכים גם הם מהשווי האמיתי, שימשו למשיכת כספי מפקידים. נוסף על כך, הקים בנק לבנון פלטפורמה בשם "סירפה", המחליפה דולרים בשער של 24,700 לירה לדולר. גם כאן, המטרה הייתה לסייע לייבוא סחורות ודלק במחיר מופחת. ברם, משמעות הדבר היא שבנק לבנון למעשה "מדמם" דולרים, שהיו יכולים לשמש להשקעות יצרניות, ובכך רק מעמיק את המשבר.

התוכנית מכילה גם כמה סעיפים שנועדו להשיב את האמינות למערכת המוניטארית הלבנונית. ראשית, היא קובעת כי ייסגרו הבנקים שמצבם אינו מאפשר להם להמשיך לפעול. שנית, היא מבקשת להגן על זכויותיהם של המפקידים הקטנים שכספם מופקד בבנקים שאינם עתידים להיסגר – אך היא איננה מגינה על זכויותיהם של המפקידים הגדולים או על אלו שכספם מופקד בבנקים העתידים להיסגר. משמעות סעיפים אלו היא חלוקה של הפסדי המשבר בין הבנקים, ציבור המפקידים והמדינה עצמה. נוסף על כך, התוכנית קובעת שיש להסדיר את נושא החוב של לבנון במטבע זר, גם זאת כדי להשיב את האמינות ללבנון ולהקל עליה לקבל מימון מן השווקים הבין־לאומיים – רק שהתוכנית איננה מציינת כיצד הדבר אמור להתבצע, אינה קובעת מסגרת זמנים למשא ומתן עם הנושים, ואינה מתייחסת לחוב הממשלתי בלירה לבנונית. 

התוכנית קבעה גם כי הבנק המרכזי אמור לעבור קפיטליזציה מחדש בסיוע של 2.5 מיליארד דולר מן הממשלה, דבר שאמור לסייע לבנק המרכזי לצבור מחדש רזרבות של מטבע זר. קרן המטבע העולמית הבטיחה לסייע לבנק בעוד 3 מיליארד דולר, לצד הסדרה הדרגתית של חובותיו כדי להחזיר לו את הקרדיט שלו בשווקים הבין־לאומיים. לבסוף, התוכנית כללה, על פי דרישת קרן המטבע, סעיף שקבע כי יש לשנות את חוקי הסודיות הבנקאית כדי להיאבק בשחיתות – אך הדבר לא עבר בפרלמנט, ייתכן, מציין עומר, מכיוון שכוחות פוליטיים שונים חוששים להיחשף במערומיהם. ברם, עדיין ניתן יהיה לאשר את החוק בהמשך.

לתוכנית יש חסרונות רבים, לדעת עומר: ראשית כול, היא עוסקת אך ורק בתחום המוניטארי, בעוד שהמוקד של המשבר הוא דווקא ההאטה והמיתון של הכלכלה, המתבטאים באינפלציה. כרגע, הבנק המרכזי איננו מסוגל לחזק את הלירה מפני שעתודות המטבע הזר שלו נמוכות מאוד, ומפני שכמעט אין הפקדות או השקעות חדשות. בשביל אלו האחרונות, נדרשת משיכת משקיעים זרים, מה שידרוש תהליך ארוך של השבת האמינות לבנק, כולל משא ומתן ארוך עם נושיו כדי להסדיר את חובות היורו בונד. 

החלקיות של התוכנית בולטת גם בהשוואה להסכם של לבנון עם קרן המטבע העולמית, שכלל חמישה סעיפים: 1. הסדרת הסקטור הפיננסי; 2. ביצוע רפורמות מוניטאריות התואמות את הסדרת החוב הזר של לבנון, הגבלת החוב הזר ויצירת מרחב להשקעה מקומית בתשתיות; 3. ביצוע רפורמות במוסדות שבבעלות המדינה, בייחוד בסקטור האנרגיה; 4. מאבק בשחיתות, בהלבנת כספים ובמימון טרור; 5. הקמת משטר מוניטארי אמין. התוכנית מתייחסת, בסופו של דבר, רק לסעיף הראשון. 

נוסף על כך, התוכנית נכשלת בטיפול בשחיתות. לנושא זה יש היבט פוליטי פנימי חשוב ביותר: עומר מציין כי הבחירות הלבנוניות, שהתקיימו לא מזמן, לא החליפו את רובה של האליטה הישנה, שרובה ככולה הואשם בשחיתות. הדבר משמעותי מפני שהתוכנית צריכה להיות מאושרת הן על ידי הממשלה העתידית, הן על ידי הפרלמנט וועדותיו ולבסוף על ידי הנשיא. 

הדבר מביא אותנו לקושי נוסף שעומד בפני התוכנית: השיתוק הפוליטי השורר בלבנון. כפי שעומר מציין, הפרלמנט והעם כולו מפולגים בין תומכי חזבאללה למתנגדיו, מה שעתיד להקשות הן על הקמת ממשלה, הן על מינוי נשיא והן על הסכמה לאומית רחבה, הנחוצה לשם הצלחת התוכנית. בבחירות בלבנון, שהתקיימו במאי האחרון בצל המשבר והמחאה הנרחבת שהתעוררה בגללו במאי 2019, נבחרו לפרלמנט כמה נציגים המזוהים עם "מחנה השינוי". ברם, מספרם, לדעת עומר, הוא קטן מכדי שיוכלו לחולל שינוי פוליטי אמיתי. להיפך – הבחירות איששו את השסע הפוליטי והחברתי העמוק הקיים בלבנון. האישוש הזה, לדעתו, עשוי רק להוביל להמשך העמקת השסעים וההתפוררות החברתית של לבנון.

ספציפית, כפי שמפורט בסקירה שאליה הפניתי לעיל, הרכב הפרלמנט מקשה מאוד על הקמת ממשלה, בייחוד בכמה החודשים עד שהנשיא הנוכחי מישל עאוון עתיד לסיים את תפקידו – באוקטובר הקרוב (2022). מכיוון שהן הממשלה והן הנשיא צריכים לאשר את התוכנית, החודשים האלו הם חלון הזדמנויות לאישורה – שכן העבר מראה שבחירת נשיא חדש בלבנון עשויה להתעכב במשך זמן רב. עומר אף מציין שתוצאות הבחירות שבהן נחלש כוחו של חזבאללה, הושגו באמצעות לחץ של ארה"ב ושל מדינות המפרץ, ומביע חשש מכך שהדבר עשוי לגרום להגברת הלחץ הבין־לאומי על המחנות הפוליטיים היריבים בלבנון, מה שיקצין את הסכסוך ביניהם ואת יכולתם להגיע לפשרה.

מעבר לתחום הפוליטי, עוד אתגרים רבים עומדים בפני התוכנית. במישור הבין־לאומי, לבנון זקוקה להחלטה בין־לאומית לסייע לה להתגבר על המשבר הכלכלי והפוליטי שלה. לצד זאת, כדי להתגבר על המשבר, היא גם זקוקה לסיוע כספי ממדינות ערב, ובייחוד ממדינות המפרץ. כל הללו עוד לא קיבלו החלטה קונקרטית לסייע ללבנון, בייחוד לא באופן מקיף. נוסף על כך, על קרן המטבע עצמה לאשר את התוכנית ולהתחיל לפעול, בייחוד במישור המוניטארי, כדי לחזק מחדש את הלירה הלבנונית. 

גם מבחינה פוליטית-פנימית, הרכבת הממשלה איננה הדבר היחיד העומד בפני התוכנית. ראשית כול, גם אם תורכב, ישנה אפשרות שהממשלה שהורכבה לא תקבל את התוכנית או את חלקה, ותציע תוכנית משלה. זאת בייחוד מפני שהתוכנית כוללת מטבע הדברים צעדים לא־פופולאריים. נוסף על כך, על התוכנית לזכות באישורה של מועצת הבנקים הלבנוניים – מה שעשוי להוות קושי רציני מפני שהיא עשויה, כפי שראינו, לפגוע בהם.

ביסודו של דבר, טוען עומר, אף אחד איננו ממהר לפתור את המשבר: האזרחים התרגלו לחיות איתו; הממשלה הסתייעה באמצעים זמניים כייתרות הדולרים של הבנק המרכזי, בסיוע חירום בין־לאומי ובהעברות כספים מלבנונים עשירים מחו"ל. המשבר אקוטי, אך תמיד היה משהו שמנע ממנו להפוך אקוטי מדי. מנגד, התקדמות לקראת פתרונו בעזרת קרן המטבע הבין־לאומי כרוכה בצעדים כואבים: סגירת בנקים שתביא לאובדן כספים של אזרחים והעברת חוק שקיפות כלכלית העשוי לפגוע באליטה הלבנונית. מצד אחד, היתרות של הבנק המרכזי עוד מספיקות כדי להקל את המשבר באופן זמני, ועומר מאריך שבכל אופן מדינות העולם לא יניחו ללבנון לקרוס לחלוטין, לפחות מבחינה הומניטארית – אך אין ספק שכלכלתה קרובה לקריסה של ממש. 

    המשבר, כפי שמציין עומר, הוא תוצר של סוגיות עומק פוליטיות, חברתיות ומדיניות, שאליהן נקלעה לבנון שלא בטובתה. לכן, הסיכוי שלה להצליח לדעתו איננו גבוה. אפילו אם התוכנית הייתה מתייחסת לסוגיות העומק הכלכליות של לבנון, ואפילו אם המצב הפוליטי בלבנון היה יציב, דומה שהקהילה הערבית והקהילה הבינלאומית עוד לא החליטו כיצד יש להתייחס ללבנון ולפתור את בעיותיה. העתיד שעומר רואה עבור לבנון איננו מזהיר – המשך הידרדרות כלכלית, שבתורה, תחמיר את המשבר הפוליטי השורר בה. דומה שרק הכרה בחומרת המשבר, שתיצור הסכמה רחבה, היא המוצא היחיד עבור לבנון – עד כמה שהדבר בלתי מסתבר. 

קוראים יקרים
פורום החשיבה האזורית הוא ארגון ללא מטרות רווח
אנו יודעים כי גם אלה אינם ימים קלים עבורכם, וכי לא קל למצוא את הפניות התומכות בעבודתנו.

בין אם תוכלו לתמוך בנו כלכלית ובין אם פשוט להקדיש לנו את הזמן ותשומת הלב בקריאה – אנו אסירי תודה.

לקריאה ותמיכה